深入分析全國土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)情況
時間：2017-06-08 15:31
當(dāng)越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,、買房,、定居后，部分農(nóng)村地區(qū)都出現(xiàn)了不同程度的承包地空置現(xiàn)象,。國家為了促進(jìn)農(nóng)村土地的合理利用,，也積極推廣土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制，截至目前這一制度試點(diǎn)進(jìn)行了一段時間了,，各地的反響又如何呢,？近日,，記者就農(nóng)民土地承包地有償退出試點(diǎn)地區(qū)的情況采訪了有關(guān)改革試點(diǎn)村和業(yè)內(nèi)專家?？纯丛谠圏c(diǎn)地區(qū),，究竟有哪些人會選擇退地？有償退地的條件怎樣,、補(bǔ)償資金是否有著落,？如何解決退地農(nóng)民的后顧之憂,？
各試點(diǎn)地區(qū)瞄準(zhǔn)退地門檻,、退地資金保障和靈活的退地模式三大問題，力求幫農(nóng)民算好三筆賬,。農(nóng)民進(jìn)了城,，在城里有了穩(wěn)定收入和住處，也無意回村種地,，是否可以選擇永久退出自己的承包地,？國務(wù)院去年印發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》提出，在有條件的地方穩(wěn)妥推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn),。目前,，在有關(guān)部門的授權(quán)下，全國多地開展了土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn),。
退地農(nóng)民仍屬少數(shù)
“種地又苦又累,，效益不如做買賣，我以后不想種地了,，不如讓愿意種地的人來種,，現(xiàn)在退出我還能得點(diǎn)現(xiàn)金。”重慶梁平縣禮讓鎮(zhèn)川西村9組54歲的吳建平這樣解釋自己為何選擇退地,。他長期在外面做家具銷售生意,，已在鎮(zhèn)上買了300平方米的門面房，家里已經(jīng)有12年不種地了,。村里實(shí)行承包地退出試點(diǎn)后,，他第一個趕回來申請退地。
吳建平所在川西村9組共有70多戶農(nóng)戶,，有21戶農(nóng)戶申請永久退出全部承包地,，其中15戶符合條件，退出82.12畝,，每畝一次性補(bǔ)償1.4萬元,，已退出的土地由村組集中管理利用。經(jīng)過試點(diǎn),，截至2016年底,，梁平縣已有101戶農(nóng)民自愿退出297.47畝,，引進(jìn)新型經(jīng)營主體6個，實(shí)現(xiàn)柚子,、設(shè)施果蔬,、高檔冷水魚、蓮藕等適度規(guī)模經(jīng)營,，形成了“多方聯(lián)動,、退用結(jié)合”的多元化退地模式。
農(nóng)民進(jìn)了城,，在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定收入和住處,，會如何處置自己在農(nóng)村的承包地？據(jù)有關(guān)方面調(diào)查,，目前,，80%以上愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留承包地。北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所高級經(jīng)理趙忠煦表示,，在現(xiàn)實(shí)生活中,，絕大多數(shù)農(nóng)民有土地情結(jié)，即使不再種地,，大多選擇把土地流轉(zhuǎn)出去,，享受租金收入，選擇退出土地承包權(quán)的只是少數(shù),。農(nóng)民退地后,，補(bǔ)償金能直接變現(xiàn)為進(jìn)城資本金，又不失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,，能享受分紅,，他們才會愿意退地。
根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的安排,，到2020年,，要解決約1億人的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。中國社科院農(nóng)村所農(nóng)村產(chǎn)業(yè)研究室主任張元紅說,，隨著城鎮(zhèn)化向前推進(jìn),，符合退地條件的群體會越來越多，但不代表所有符合條件的農(nóng)戶都會選擇退出,，最終放棄土地承包權(quán)的農(nóng)戶數(shù)量會與退出補(bǔ)償?shù)亩嗌俸统擎?zhèn)就業(yè)情況直接相關(guān),。
在采訪過程中，一些基層干部群眾向記者反映,，如果退出機(jī)制健全,、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理、相關(guān)權(quán)益保障到位,，會有部分進(jìn)城落戶農(nóng)民愿意退出承包地,。目前,，在試點(diǎn)地區(qū)，選擇退地的農(nóng)民雖然少,，但集中到兩類人身上,。一類是進(jìn)城站穩(wěn)腳跟的中青年農(nóng)民，他們在城鎮(zhèn)買了房,，有穩(wěn)定的職業(yè)和收入,。另一類人則是上了年紀(jì)，想退出承包地后,，進(jìn)城與有穩(wěn)定職業(yè)和住所的子女團(tuán)聚,、安享晚年的老年農(nóng)民。
退出資金關(guān)系農(nóng)民生計
盡管物權(quán)法和中央政策都賦予了農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)退出的權(quán)利,。但我國農(nóng)村千差萬別,，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會保障程度各不相同,，承包經(jīng)營權(quán)退出涉及重大利益關(guān)系調(diào)整,，實(shí)際操作中仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)約束。專家表示,，主要面臨退出地塊小而散,、管理利用難，退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金額度大,、資金籌措難,，退地農(nóng)民后續(xù)保障難等問題。
針對以上難題,，試點(diǎn)地區(qū)從不同層面開展了探索,，形成了退地與生態(tài)移民結(jié)合的寧夏平羅模式，“多方聯(lián)動,、退用結(jié)合”的重慶梁平模式,，與產(chǎn)權(quán)制度改革相協(xié)調(diào)的浙江寧波模式。各地瞄準(zhǔn)退地門檻,、退地資金保障和靈活的退地模式三大問題,，力求幫農(nóng)民算好進(jìn)城賬、離農(nóng)賬,、后路賬三筆賬,。
按照中央精神，退地農(nóng)民要滿足“有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入,、長期在城鎮(zhèn)居住生活”這一前提,。盡管模式不同，但試點(diǎn)地區(qū)都對退出承包權(quán)設(shè)置了門檻和前置條件,。梁平縣,、寧波市要求退出方有穩(wěn)定的就業(yè)和收入來源,、固定住所。平羅縣還對老年人退出設(shè)置了一些特殊條件,。寧波還要求退地農(nóng)民在出讓股權(quán)前辦理好養(yǎng)老保險或預(yù)留養(yǎng)老保險金,。在此基礎(chǔ)上，退地嚴(yán)格按照程序執(zhí)行,，由符合條件的農(nóng)戶自愿提出申請,，經(jīng)村民代表大會表決、鎮(zhèn)政府審核,，與村集體簽訂退出協(xié)議,。
退出資金保障關(guān)系農(nóng)民的生計。“每畝1.4萬元的退地補(bǔ)償金,，若按現(xiàn)在每年700多元的租金收入,，需近20年才能收回。加上退地農(nóng)民普遍要求一次性支付補(bǔ)償金,，在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的現(xiàn)實(shí)下,，退地周轉(zhuǎn)金面臨著較大的籌措壓力。”川西村黨支部書記何繼龍說,，“我們村9組退地的15戶農(nóng)民共需要周轉(zhuǎn)資金110多萬元,，由于前期只籌集到40萬元，只好分成兩批來退,。”
針對資金難題,，今年的中央一號文件提出，允許地方多渠道籌集資金,按規(guī)定用于村集體對進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地,、宅基地的補(bǔ)償?，F(xiàn)階段多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都建立了政府財政支持下的收儲機(jī)制。平羅設(shè)立了農(nóng)民土地和宅基地退出收儲基金,。梁平縣財政已向退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)資金池注入資金180萬元,。
順應(yīng)農(nóng)民意愿，不少地方把土地承包權(quán)退出分為永久退出和長期退出兩種方式,。據(jù)介紹,，永久退出是土地承包經(jīng)營權(quán)永久交還給村集體，長期退出是將當(dāng)?shù)赝恋厥Ｓ喑邪谙迌?nèi)（多截止到2030年）的承包經(jīng)營權(quán)交還給村集體,。
退地改革試點(diǎn)要審慎
承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民最重要的土地財產(chǎn)權(quán)益,，是農(nóng)民的“命根子”，退地首先要農(nóng)民自愿,。“退地改革中,，我們始終嚴(yán)把‘農(nóng)民自愿、農(nóng)地農(nóng)用,、封閉運(yùn)行’原則,，嚴(yán)守農(nóng)地集體所有性質(zhì)不改變,、耕地面積不減少、糧食生產(chǎn)能力不減弱,、農(nóng)民利益不受損的底線,，不鼓勵、不反對農(nóng)民退地,，只為農(nóng)民多提供一種實(shí)現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)的選擇,。”梁平縣農(nóng)村改革辦公室副主任冉懋國說。
針對土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn),，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示,，現(xiàn)在只有少部分農(nóng)民有退出承包地的意愿。進(jìn)城農(nóng)民退出承包地,，是個足夠長的歷史過程,，對此要有足夠的歷史耐心。“我國農(nóng)村人口多,，農(nóng)民舉家進(jìn)城是少數(shù),，多數(shù)是年輕人在城市打工，父母,、孩子在農(nóng)村生活,。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大的情況下,，城市的就業(yè)也不那么寬松,。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，沒有足夠穩(wěn)定性的時候,，還要保留他的承包地,，使得他進(jìn)退有據(jù)，所以試點(diǎn)探索應(yīng)當(dāng)是審慎的,。”
農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院專家趙軍潔認(rèn)為,，我國城鎮(zhèn)化和轉(zhuǎn)移人口市民化是長期漸進(jìn)的過程，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保體系也尚待時日,。因此,，退地農(nóng)民雖然能獲得一定的退出補(bǔ)償，但仍面臨失業(yè),、社會保障,、制度法律等風(fēng)險，如何構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)退出風(fēng)險控制機(jī)制,，防范農(nóng)民的退地風(fēng)險,，是個重要問題。
為解決進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)人口后顧之憂,，去年出臺的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》提出,，現(xiàn)階段不得以退出農(nóng)民土地承包權(quán),、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件,；充分尊重農(nóng)民意愿,，切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán),，保障其合法權(quán)益。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員高強(qiáng)進(jìn)一步建議,，可將退地農(nóng)民納入就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍,，在金融信貸、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等方面給予支持,。引導(dǎo)退地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,，解決后顧之憂。退地農(nóng)民保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,，仍可享受集體分紅,。培育精準(zhǔn)定位、務(wù)實(shí)高效的市場化中介服務(wù)機(jī)構(gòu),。
