主持人的話

　　今年的中央一號文件提出,，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,，探索宅基地所有權,、資格權、使用權“三權分置”,。這是中央首次在正式文件中提出宅基地“三權分置”,，不僅為新時期宅基地制度頂層設計奠定了基礎,，也為城鄉(xiāng)資源更充分配置、實現(xiàn)融合發(fā)展創(chuàng)造了條件,。

　　當前,，宅基地制度改革仍是我國農(nóng)地制度改革中的“短板”。農(nóng)村地區(qū)農(nóng)宅資產(chǎn)閑置,、農(nóng)地資源浪費等現(xiàn)象比較嚴重,，盤活這些“沉睡”的資源，既能賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利,，又為農(nóng)村發(fā)展增添了新動能,。宅基地“三權分置”如何穩(wěn)妥推進？如何確保農(nóng)民的合法利益不受損,？兩會代表委員有話說,。

　　本報記者施維 高雅

　　宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項重要基礎性制度，承載著穩(wěn)定社會,、安定農(nóng)民的特殊功能,。承包地“三權分置”是新的歷史條件下，農(nóng)村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新,。繼承包地之后,，我國探索農(nóng)村宅基地“三權分置”，必將對進一步深化宅基地改革,，盤活農(nóng)村土地資源要素,，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入起到積極的推動作用。那么,，宅基地制度作為當前農(nóng)村土地制度改革中最為敏感也最為復雜的領域,，改革將如何推進？如何保障農(nóng)民的利益,？要注意哪些基本原則,？在今年全國兩會上，許多代表委員就此提出了意見和建議,。

　　1宅基地現(xiàn)狀：違法用地,、無序建房與閑置并存

　　宅基地一般是指集體所有的、福利分配給農(nóng)戶蓋房使用的建設用地,。改革開放以后,，國家開始加強宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有,、兩權分離,；主體特定、福利分配；一戶一宅,、面積法定,；限制轉(zhuǎn)讓、禁止抵押”為主要特征的宅基地管理制度,。

　　經(jīng)過多年的發(fā)展,，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”,，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用,。然而，隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移,，宅基地管理中出現(xiàn)了一些問題,。

　　“首先是閑置浪費現(xiàn)象嚴重。”全國人大代表,、民建安徽省委副主委,、安徽省農(nóng)科院副院長趙皖平指出，當前農(nóng)村“建新不拆舊”現(xiàn)象大量存在,，違法用地與大量農(nóng)村宅基地半閑置或閑置浪費現(xiàn)象并存,。雖然我國出臺了鼓勵農(nóng)民將其閑置宅基地退還給集體的相關政策，但因政策普及率不高以及其他因素影響,，多數(shù)農(nóng)民處于觀望狀態(tài),，使得閑置宅基地成了農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)。

　　“另外,，隨著農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展,，廣大農(nóng)民改善居住條件的積極性日益高漲，農(nóng)村出現(xiàn)了‘建房熱’,，其中存在占用基本農(nóng)田建房,、一戶多宅和超面積建房等現(xiàn)象，追著公路建房,、追著‘風水’建房等無序建房問題仍比較突出,。”全國政協(xié)委員、湖北省武漢市政協(xié)副主席梁鳴告訴記者,。

　　之所以出現(xiàn)這些問題,，梁鳴認為，一是宅基地的管理制度不完備,。在現(xiàn)行的宅基地管理制度下,，雖減輕了農(nóng)民負擔，促進了農(nóng)村繁榮穩(wěn)定,。但隨著時代的發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)民進城務工不能遷戶,、城市居民到農(nóng)村租房養(yǎng)老等新情況,，“有錢多建,、沒錢少建”等現(xiàn)象比較普遍。農(nóng)民進城購買商品房后,，原宅基地大量閑置,，“老人守房”現(xiàn)象普遍存在。對這些新情況,、新問題,，我們尚缺乏針對性的管理制度。

　　二是政府對村莊農(nóng)宅的建設缺乏有效指導,。住房和城鄉(xiāng)建設部2013年出臺《村莊整治規(guī)劃編制辦法》,，但沒有對村莊新建住宅必須進行前期規(guī)劃作硬性規(guī)定。國土資源部2017年下發(fā)《關于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導意見》,，目前尚處于起步探索階段,，宅基地辦證等工作尚未展開。農(nóng)村基層組織對宅基地登記確權工作缺乏熱情,，地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵措施,。

　　此外，趙皖平也指出,，基層管理力量薄弱,，很難對轄區(qū)內(nèi)的國土資源實施有效監(jiān)管；現(xiàn)行的宅基地審批和民宅建設審批手續(xù)繁雜,，難操作,；違法用地問題處理一罰了之、以罰代拆的現(xiàn)象時有發(fā)生,；對農(nóng)民非法占用土地建住宅必須予以拆除的規(guī)定,，執(zhí)行起來很難等，都是造成現(xiàn)在農(nóng)村宅基地管理難題的重要因素,。

　　2

　　既要規(guī)范管理,，也要嚴格執(zhí)法

　　如何監(jiān)管：

　　“農(nóng)村宅基地管理是關系到農(nóng)民切身利益、農(nóng)村社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設的大事,。因此,，統(tǒng)籌管理好農(nóng)村宅基地，對于改善農(nóng)民生活,、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義,。”趙皖平說。

　　梁鳴認為,，推進宅基地管理制度改革,，首先要做好立法和法規(guī)修訂工作。要綜合考慮城鎮(zhèn)化進程不斷加快和土地集約經(jīng)營、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)帶來的新情況,、新問題，修訂《土地管理法》《村民委員會自治法》,，出臺新的《農(nóng)村宅基地管理辦法》,，切實加強對農(nóng)村宅基地的管理。

　　其次,，要加快明晰宅基地權屬,。梁鳴提出，建議結合第三輪土地普查,，實施宅基地普查,，摸清用地底數(shù)和農(nóng)民現(xiàn)有宅基地狀況，做好使用權登記,、發(fā)證工作,，建立數(shù)據(jù)庫，依托大數(shù)據(jù)實行系統(tǒng)化的信息管理,。在此基礎上,，進一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結構、集體成員的身份,、集體土地的權能,、集體土地用益物權的權限等，做到權屬明晰,、管理規(guī)范,。

　　另外，要推進村莊宅基地規(guī)劃編制工作,。梁鳴建議,，加強對新農(nóng)村規(guī)劃編制的指導，由縣級國土部門對轄區(qū)內(nèi)各村莊的宅基地用地規(guī)模,、布局,、標準和發(fā)展進行合理規(guī)劃，并對規(guī)劃情況進行公示,。嚴格規(guī)劃執(zhí)行力度,，在規(guī)劃未出臺和建房審批手續(xù)未完成前，暫停新建,、重建,、改建和擴建住宅工作。

　　“還要注重對農(nóng)民的宣傳教育,，并加強管理隊伍建設,，強化宅基地監(jiān)管,。”趙皖平建議，有關管理部門要面向農(nóng)村干部,、村民,，多種渠道,、多種形式地進行土地法律法規(guī)政策培訓,，加大宣傳力度，做到家喻戶曉,。同時,，加強管理隊伍建設，充實專業(yè)人員,，配備必要的執(zhí)法裝備,，保證正常的工作經(jīng)費，提高執(zhí)法水平,，杜絕“以罰代法”“以罰代批”行為的發(fā)生,。土地、規(guī)劃部門要定期對農(nóng)村規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督和檢查,，發(fā)現(xiàn)問題應及時解決,，以保障鎮(zhèn)村規(guī)劃的實施及法律效力。建立健全各項用地審批制度,，實行跟蹤管理,，加強監(jiān)督。

　　3

　　怎么利用：堅守底線,，不越紅線,，盤活資源

　　“去年的中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議,，還有今年的一號文件都提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展,，就是要改變農(nóng)村有資源、缺要素的現(xiàn)狀,，盤活農(nóng)村各種閑置的資源,、土地。”全國政協(xié)委員,、北京市農(nóng)林科學院院長李成貴說,，農(nóng)村閑置資源中很大一塊是宅基地，這是一種巨大的浪費,。

　　隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)村改革的不斷深入,，農(nóng)村的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)不小，農(nóng)民手頭的資產(chǎn)不斷增值,。全國人大代表,、浙江省臺州市路橋區(qū)方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數(shù)據(jù)：以臺州為例,，2017年臺州村集體資產(chǎn)總額達到413.7億元，農(nóng)民家庭固定資產(chǎn)規(guī)?？傤~預計超萬億元以上（不包括土地經(jīng)營權收益）,。但是，農(nóng)村產(chǎn)權還未全面激活,，農(nóng)村的資產(chǎn)還都處于“沉睡”狀態(tài),，難以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民實實在在的收入。

　　據(jù)了解,，自2015年以來,，國家安排33個縣作為農(nóng)村土地制度改革試點，在農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設用地入市,、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議,，應加快試點,，進一步拓寬試點范圍和領域，將各地試點的成功經(jīng)驗上升為制度推廣落地,。還要實現(xiàn)“權跟人走”,，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村集體產(chǎn)權,、農(nóng)民房屋和宅基地使用權等,，要跟著農(nóng)民走，在保障農(nóng)民基本生活的前提下,，創(chuàng)設和推廣更多的農(nóng)民財產(chǎn)權利抵押貸款方式和經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式,，真正讓“權跟人走”成為現(xiàn)實。

　　“可以結合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,，盤活閑置宅基地,。”趙皖平建議，鼓勵農(nóng)民將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,，通過盤活利用空閑宅基地,，促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，增加農(nóng)民收入,。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶合理利用空閑宅基地,，興辦采摘園,、農(nóng)家樂、民宿,、鄉(xiāng)村酒店,、農(nóng)村電商服務網(wǎng)點等,，配套開發(fā)“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，打造具有特色的鄉(xiāng)村旅游目的地和鄉(xiāng)村旅游品牌,，延伸消費鏈,、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈,，為擁有閑置宅基地的農(nóng)戶合理增收,。

　　全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)棠棣村黨總支書記劉建明建議,，要探索農(nóng)房“三權分置”,。合理劃分農(nóng)房所占土地,、地上建筑物產(chǎn)權,、農(nóng)房經(jīng)營收益權益歸屬界限，并正確處理好農(nóng)村土地集體所有,、地上建筑農(nóng)戶個人所有,、經(jīng)營收益經(jīng)營者所有三者之間的關系，探索農(nóng)村集體組織以出租,、合作,、合資等方式，引入工商資本,，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

　　李成貴提出,，在一些城市近郊區(qū)位比較好的地方,，有些農(nóng)民把閑置的住房集中起來成立住房合作社，與企業(yè)合作開發(fā)搞鄉(xiāng)村旅游,、農(nóng)村養(yǎng)老等項目,。在偏遠一點的地區(qū)，要做好宅基地整治,，把宅基地整理利用和新型農(nóng)村社區(qū)建設結合起來,。“現(xiàn)在有些村莊沒有什么人了，而且以后‘空心化’情況可能會更嚴重,，應該將這些地區(qū)的村莊合并起來,，推進新型社區(qū)建設。多出來的宅基地進行復墾,，騰出用地指標?，F(xiàn)在這方面有很大的政策突破，指標可以跨省交易,。這樣貧困地區(qū)整理出來的宅基地就可以通過市場化渠道實現(xiàn)更好的配置,。”

　　李成貴提醒說：“中央明確指出,，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制,，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館,。這是紅線，堅決不能碰,。”

　　大事記

　?。?013年11月 黨的十八屆三中全會《決定》提出,，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度,，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押,、擔保,、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”,。

　?。?014年12月 中辦國辦印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設用地入市,、宅基地制度改革試點工作的意見》。

　??？2015年2月 十二屆全國人大常委會第十三次會議通過表決，授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市,、區(qū)）暫時調(diào)整實施《土地管理法》等條款,，推進“三塊地”改革試點，在2017年12月31日前試行,。

　?。?015年3月 國土資源部在全國選取15個試點縣（市,、區(qū)）開展宅基地制度改革試點,。

　　,？2016年3月 國務院六部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》,。

　　,？2017年11月 十二屆全國人大常委會第三十次會議決定,，將“三塊地”改革試點期限延長一年至2018年12月31日。

　??？2017年11月 中央全面深化改革領導小組會議審核通過《關于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點的請示》,，將試點拓展到33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)。

　??？2018年 中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,，探索宅基地所有權,、資格權、使用權“三權分置”,。