主持人的話

今年的中央一號文件提出,，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán),、資格權(quán),、使用權(quán)“三權(quán)分置”。這是中央首次在正式文件中提出宅基地“三權(quán)分置”,，不僅為新時期宅基地制度頂層設(shè)計奠定了基礎(chǔ),，也為城鄉(xiāng)資源更充分配置、實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展創(chuàng)造了條件,。

當(dāng)前,，宅基地制度改革仍是我國農(nóng)地制度改革中的“短板”,。農(nóng)村地區(qū)農(nóng)宅資產(chǎn)閑置、農(nóng)地資源浪費(fèi)等現(xiàn)象比較嚴(yán)重,，盤活這些“沉睡”的資源,，既能賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,，又為農(nóng)村發(fā)展增添了新動能,。宅基地“三權(quán)分置”如何穩(wěn)妥推進(jìn)？如何確保農(nóng)民的合法利益不受損,？兩會代表委員有話說,。

宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，承載著穩(wěn)定社會,、安定農(nóng)民的特殊功能,。承包地“三權(quán)分置”是新的歷史條件下，農(nóng)村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新,。繼承包地之后,，我國探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，必將對進(jìn)一步深化宅基地改革,，盤活農(nóng)村土地資源要素,，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入起到積極的推動作用。那么,，宅基地制度作為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革中最為敏感也最為復(fù)雜的領(lǐng)域,，改革將如何推進(jìn)？如何保障農(nóng)民的利益,？要注意哪些基本原則,？在今年全國兩會上，許多代表委員就此提出了意見和建議,。

1 宅基地現(xiàn)狀：違法用地,、無序建房與閑置并存

宅基地一般是指集體所有的、福利分配給農(nóng)戶蓋房使用的建設(shè)用地,。改革開放以后,，國家開始加強(qiáng)宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有,、兩權(quán)分離,；主體特定、福利分配,；一戶一宅,、面積法定；限制轉(zhuǎn)讓,、禁止抵押”為主要特征的宅基地管理制度,。

經(jīng)過多年的發(fā)展,，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”,，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用,。然而，隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移,，宅基地管理中出現(xiàn)了一些問題,。

“首先是閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。”全國人大代表,、民建安徽省委副主委,、安徽省農(nóng)科院副院長趙皖平指出，當(dāng)前農(nóng)村“建新不拆舊”現(xiàn)象大量存在,，違法用地與大量農(nóng)村宅基地半閑置或閑置浪費(fèi)現(xiàn)象并存,。雖然我國出臺了鼓勵農(nóng)民將其閑置宅基地退還給集體的相關(guān)政策，但因政策普及率不高以及其他因素影響,，多數(shù)農(nóng)民處于觀望狀態(tài),，使得閑置宅基地成了農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)。

“另外,，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,，廣大農(nóng)民改善居住條件的積極性日益高漲，農(nóng)村出現(xiàn)了‘建房熱’,，其中存在占用基本農(nóng)田建房,、一戶多宅和超面積建房等現(xiàn)象，追著公路建房,、追著‘風(fēng)水’建房等無序建房問題仍比較突出,。”全國政協(xié)委員、湖北省武漢市政協(xié)副主席梁鳴告訴記者,。

之所以出現(xiàn)這些問題,，梁鳴認(rèn)為，一是宅基地的管理制度不完備,。在現(xiàn)行的宅基地管理制度下,，雖減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)村繁榮穩(wěn)定,。但隨著時代的發(fā)展,，出現(xiàn)了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不能遷戶、城市居民到農(nóng)村租房養(yǎng)老等新情況,，“有錢多建,、沒錢少建”等現(xiàn)象比較普遍。農(nóng)民進(jìn)城購買商品房后,，原宅基地大量閑置,，“老人守房”現(xiàn)象普遍存在,。對這些新情況、新問題,，我們尚缺乏針對性的管理制度,。

二是政府對村莊農(nóng)宅的建設(shè)缺乏有效指導(dǎo)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年出臺《村莊整治規(guī)劃編制辦法》,，但沒有對村莊新建住宅必須進(jìn)行前期規(guī)劃作硬性規(guī)定,。國土資源部2017年下發(fā)《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》，目前尚處于起步探索階段,，宅基地辦證等工作尚未展開,。農(nóng)村基層組織對宅基地登記確權(quán)工作缺乏熱情,，地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵措施,。

此外，趙皖平也指出,，基層管理力量薄弱,，很難對轄區(qū)內(nèi)的國土資源實(shí)施有效監(jiān)管；現(xiàn)行的宅基地審批和民宅建設(shè)審批手續(xù)繁雜,，難操作,；違法用地問題處理一罰了之、以罰代拆的現(xiàn)象時有發(fā)生,；對農(nóng)民非法占用土地建住宅必須予以拆除的規(guī)定,，執(zhí)行起來很難等，都是造成現(xiàn)在農(nóng)村宅基地管理難題的重要因素,。

2　既要規(guī)范管理,，也要嚴(yán)格執(zhí)法

如何監(jiān)管：

“農(nóng)村宅基地管理是關(guān)系到農(nóng)民切身利益、農(nóng)村社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)的大事,。因此,，統(tǒng)籌管理好農(nóng)村宅基地，對于改善農(nóng)民生活,、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義,。”趙皖平說。

梁鳴認(rèn)為,，推進(jìn)宅基地管理制度改革,，首先要做好立法和法規(guī)修訂工作。要綜合考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和土地集約經(jīng)營,、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)帶來的新情況、新問題,，修訂《土地管理法》《村民委員會自治法》,，出臺新的《農(nóng)村宅基地管理辦法》,，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地的管理。

其次,，要加快明晰宅基地權(quán)屬,。梁鳴提出，建議結(jié)合第三輪土地普查,，實(shí)施宅基地普查,，摸清用地底數(shù)和農(nóng)民現(xiàn)有宅基地狀況，做好使用權(quán)登記,、發(fā)證工作,，建立數(shù)據(jù)庫，依托大數(shù)據(jù)實(shí)行系統(tǒng)化的信息管理,。在此基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份,、集體土地的權(quán)能,、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等，做到權(quán)屬明晰,、管理規(guī)范,。

另外，要推進(jìn)村莊宅基地規(guī)劃編制工作,。梁鳴建議,，加強(qiáng)對新農(nóng)村規(guī)劃編制的指導(dǎo)，由縣級國土部門對轄區(qū)內(nèi)各村莊的宅基地用地規(guī)模,、布局,、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，并對規(guī)劃情況進(jìn)行公示,。嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行力度,，在規(guī)劃未出臺和建房審批手續(xù)未完成前，暫停新建,、重建,、改建和擴(kuò)建住宅工作。

“還要注重對農(nóng)民的宣傳教育,，并加強(qiáng)管理隊伍建設(shè),，強(qiáng)化宅基地監(jiān)管。”趙皖平建議,，有關(guān)管理部門要面向農(nóng)村干部,、村民，多種渠道、多種形式地進(jìn)行土地法律法規(guī)政策培訓(xùn),，加大宣傳力度,，做到家喻戶曉。同時,，加強(qiáng)管理隊伍建設(shè),，充實(shí)專業(yè)人員，配備必要的執(zhí)法裝備,，保證正常的工作經(jīng)費(fèi),，提高執(zhí)法水平，杜絕“以罰代法”“以罰代批”行為的發(fā)生,。土地,、規(guī)劃部門要定期對農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時解決,，以保障鎮(zhèn)村規(guī)劃的實(shí)施及法律效力,。建立健全各項(xiàng)用地審批制度，實(shí)行跟蹤管理,，加強(qiáng)監(jiān)督,。

3　怎么利用：堅守底線,，不越紅線,，盤活資源

“去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議,，還有今年的一號文件都提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展,，就是要改變農(nóng)村有資源、缺要素的現(xiàn)狀,，盤活農(nóng)村各種閑置的資源,、土地。”全國政協(xié)委員,、北京市農(nóng)林科學(xué)院院長李成貴說,，農(nóng)村閑置資源中很大一塊是宅基地，這是一種巨大的浪費(fèi),。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)村改革的不斷深入,，農(nóng)村的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)不小，農(nóng)民手頭的資產(chǎn)不斷增值,。全國人大代表,、浙江省臺州市路橋區(qū)方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數(shù)據(jù)：以臺州為例，2017年臺州村集體資產(chǎn)總額達(dá)到413.7億元,，農(nóng)民家庭固定資產(chǎn)規(guī)?？傤~預(yù)計超萬億元以上（不包括土地經(jīng)營權(quán)收益）。但是，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還未全面激活,，農(nóng)村的資產(chǎn)還都處于“沉睡”狀態(tài),，難以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民實(shí)實(shí)在在的收入。

據(jù)了解,，自2015年以來,，國家安排33個縣作為農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，在農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議,，應(yīng)加快試點(diǎn),，進(jìn)一步拓寬試點(diǎn)范圍和領(lǐng)域，將各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為制度推廣落地,。還要實(shí)現(xiàn)“權(quán)跟人走”,，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán),、農(nóng)民房屋和宅基地使用權(quán)等,，要跟著農(nóng)民走，在保障農(nóng)民基本生活的前提下,，創(chuàng)設(shè)和推廣更多的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利抵押貸款方式和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式,，真正讓“權(quán)跟人走”成為現(xiàn)實(shí)。

“可以結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,，盤活閑置宅基地,。”趙皖平建議，鼓勵農(nóng)民將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,，通過盤活利用空閑宅基地,，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，增加農(nóng)民收入,。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶合理利用空閑宅基地,，興辦采摘園,、農(nóng)家樂、民宿,、鄉(xiāng)村酒店,、農(nóng)村電商服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等，配套開發(fā)“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品,，打造具有特色的鄉(xiāng)村旅游目的地和鄉(xiāng)村旅游品牌,，延伸消費(fèi)鏈,、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈,，為擁有閑置宅基地的農(nóng)戶合理增收,。

全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)棠棣村黨總支書記劉建明建議,，要探索農(nóng)房“三權(quán)分置”,。合理劃分農(nóng)房所占土地、地上建筑物產(chǎn)權(quán),、農(nóng)房經(jīng)營收益權(quán)益歸屬界限,，并正確處理好農(nóng)村土地集體所有、地上建筑農(nóng)戶個人所有,、經(jīng)營收益經(jīng)營者所有三者之間的關(guān)系,，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作,、合資等方式,，引入工商資本，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,。

李成貴提出，在一些城市近郊區(qū)位比較好的地方,，有些農(nóng)民把閑置的住房集中起來成立住房合作社,，與企業(yè)合作開發(fā)搞鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村養(yǎng)老等項(xiàng)目,。在偏遠(yuǎn)一點(diǎn)的地區(qū),，要做好宅基地整治，把宅基地整理利用和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來,。“現(xiàn)在有些村莊沒有什么人了，而且以后‘空心化’情況可能會更嚴(yán)重,，應(yīng)該將這些地區(qū)的村莊合并起來,，推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)。多出來的宅基地進(jìn)行復(fù)墾,，騰出用地指標(biāo)?，F(xiàn)在這方面有很大的政策突破，指標(biāo)可以跨省交易,。這樣貧困地區(qū)整理出來的宅基地就可以通過市場化渠道實(shí)現(xiàn)更好的配置,。”

李成貴提醒說：“中央明確指出，不得違規(guī)違法買賣宅基地,，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制,，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館,。這是紅線，堅決不能碰,。”

大事記

2013年11月 黨的十八屆三中全會《決定》提出,，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn),，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押,、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”,。

2014年12月 中辦國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》,。

2015年2月 十二屆全國人大常委會第十三次會議通過表決，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市,、區(qū)）暫時調(diào)整實(shí)施《土地管理法》等條款,，推進(jìn)“三塊地”改革試點(diǎn)，在2017年12月31日前試行,。

2015年3月 國土資源部在全國選取15個試點(diǎn)縣（市,、區(qū)）開展宅基地制度改革試點(diǎn)。

2016年3月 國務(wù)院六部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》,。

2017年11月 十二屆全國人大常委會第三十次會議決定,，將“三塊地”改革試點(diǎn)期限延長一年至2018年12月31日。

2017年11月 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審核通過《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請示》,，將試點(diǎn)拓展到33個農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū),。

2018年 中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,，探索宅基地所有權(quán),、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,。