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  鄉(xiāng)村旅游是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方向,,是改變農(nóng)村面貌,、增加農(nóng)民收入的新動能。但在發(fā)展中也存在著一些限制和約束,,其中越來越突出的是建設(shè)用地的短缺問題,。圍繞鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地存在哪些限制、如何破解,,代表們紛紛建言獻(xiàn)策,。

  用地難已成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展瓶頸

  “如果嚴(yán)格按照農(nóng)村宅基地管理政策執(zhí)行,農(nóng)民用于旅游接待的房屋十分有限,,鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)幾乎沒有進(jìn)一步發(fā)展的空間,。”全國人大代表、西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院教授謝德體分析了鄉(xiāng)村旅游住房用地面臨的問題,,以農(nóng)戶為主體的鄉(xiāng)村旅游接待房屋及配套場地的建設(shè)用地,,仍然在農(nóng)民宅基地的政策框架內(nèi)配置,目前我國農(nóng)村宅基地配置只考慮農(nóng)民居住功能,,沒有考慮鄉(xiāng)村旅游發(fā)展功能,。

  全國人大代表、河北省總商會副會長田純剛則關(guān)注了農(nóng)用地上建設(shè)配套設(shè)施的問題,。他說,,受到“農(nóng)用地農(nóng)業(yè)使用”原則的制約,在新建鄉(xiāng)村旅游項目中存在與規(guī)劃銜接的問題,,農(nóng)用地周邊無配套建設(shè)用地規(guī)劃,,項目難以落地,甚至部分項目建成后即成為違建,。而且,,現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游設(shè)施存在分布零散、設(shè)施簡陋的問題,,受土地政策影響,農(nóng)戶不敢增加投入進(jìn)行提檔升級,。此外,,在部分農(nóng)業(yè)觀光景區(qū),,因歷史形成的違法用地問題而陷入發(fā)展困局,陳舊的建筑物及配套設(shè)施不能翻建更新,。

  “無論是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展,,還是其他形式的產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展,,共同繞不開的一個問題就是農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地的限制,,這一問題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。”全國人大代表,、山西省原平市子干鄉(xiāng)子干村黨支部書記栗翠田說。

  浙江省德清縣阜溪街道五四村通過種植苗木、花卉等,,發(fā)展起鄉(xiāng)村旅游,,成為“中國美麗鄉(xiāng)村”,每年吸引來大批游客,。全國人大代表、五四村黨總支書記孫國文說:“今年中央一號文件是謀劃新時代鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計,,其中在‘強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給’中提到‘深化農(nóng)村土地制度改革’引起了我強(qiáng)烈的共鳴,,我們村在做好美麗鄉(xiāng)村文章、發(fā)展美麗鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中遇到的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題,,需要尋找解決的路徑,。”

  法律中應(yīng)作出明確規(guī)定

  “現(xiàn)行法律法規(guī)和政策體系受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念的影響,嚴(yán)重滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要,。”田純剛說?,F(xiàn)行《土地管理法》沒有考慮發(fā)展鄉(xiāng)村旅游對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地旅游配套設(shè)施建設(shè)的需求。在《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》中把以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所,、各類莊園,、酒莊、農(nóng)家樂排除在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地之外,,而是作為建設(shè)用地進(jìn)行管理,。其他一些規(guī)定,,雖然對鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)用地作出規(guī)定,但在實際操作中,,往往也存在諸多限制,難以實現(xiàn)大的突破,。

  “農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度和政策總體較粗放,。”謝德體說,在現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地管理制度框架內(nèi),,沒有從制度或政策安排上把鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地作為一種獨(dú)立的農(nóng)村建設(shè)用地類型,。這類建設(shè)用地也就缺乏合法身份,政府土地配置缺乏政策法規(guī)依據(jù),,相對于旅游地產(chǎn)來說,,農(nóng)民或其他中小投資人也沒有合法、有償取得集體建設(shè)用地的渠道,。以農(nóng)戶為主體的鄉(xiāng)村旅游接待房屋及配套場地的建設(shè)用地,,仍然在農(nóng)民宅基地的政策框架內(nèi)配置。

  田純剛對修訂《土地管理法》提出了建議,,應(yīng)明確規(guī)定“符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,,集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃,、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用”,,為發(fā)展規(guī)模型鄉(xiāng)村旅游提供用地支持。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個人,,可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式,,使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地,,從事與旅游相關(guān)的種植業(yè),、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn),。

  相關(guān)用地政策應(yīng)提高針對性

  浙江省武義縣在發(fā)展花田小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游項目中,,進(jìn)行了大膽嘗試,相關(guān)的做法也得到省級主管部分的認(rèn)可與批復(fù),。武義縣主管部門采取“點(diǎn)對點(diǎn)”批復(fù)的方式,,對花田小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游用地進(jìn)行了批準(zhǔn),允許在項目內(nèi)的多個點(diǎn)位,,建設(shè)廁所,、休息亭等小型建筑物,并規(guī)定使用年限,。全國人大代表,、浙江省武義縣柳城畬族鎮(zhèn)青坑村村委會主任俞學(xué)文說:“這種‘點(diǎn)對點(diǎn)’的批復(fù)方式,,是一種精準(zhǔn)操作模式,不僅規(guī)定了建設(shè)面積,,還對具體的建設(shè)點(diǎn)位進(jìn)行了規(guī)定,,同時規(guī)定了使用時間。如果有一天停止運(yùn)營了,,還需要把相關(guān)設(shè)施拆除,,對土地進(jìn)行恢復(fù)。”

  田純剛建議,,在嚴(yán)控設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地總指標(biāo)的基礎(chǔ)上,,應(yīng)適度放寬適用范圍,增加辦公用房,、小型停車場,、餐飲住宿等用途。取消非基本農(nóng)田范圍內(nèi)的設(shè)施農(nóng)業(yè)“建筑物(構(gòu)筑物)盡量采用簡易結(jié)構(gòu)”的規(guī)定,,鼓勵建設(shè)規(guī)劃布局合理,、科技水平高、使用壽命長,,集節(jié)地,、節(jié)水、節(jié)能,、綠色環(huán)保特征為一體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和附屬,、配套設(shè)施。

  謝德體對加強(qiáng)監(jiān)管和管理提出了建議,,應(yīng)明確負(fù)面清單,,這一部分建設(shè)用地只能用作與鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的自營性經(jīng)營房屋及配套設(shè)施建設(shè),不能開發(fā)住宅商品房,,不能炒買炒賣集體建設(shè)用地,。還要建立相關(guān)配套制度,包括建立產(chǎn)權(quán)變更登記制度,、土地出讓收益分配制度,、相關(guān)稅費(fèi)制度、風(fēng)險防控制度等,,切實保護(hù)土地所有者,、使用者及經(jīng)營者的合法權(quán)益。

  “建議允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)就近跨村流轉(zhuǎn),。”孫國文說,,為實現(xiàn)同一區(qū)域村與村之間的均衡發(fā)展和共同富裕,建議參考農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式,對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)就近跨村進(jìn)行流轉(zhuǎn),,推動指標(biāo)向資源稟賦較好的村集中,,用于發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目,流轉(zhuǎn)可采用土地或流轉(zhuǎn)指標(biāo)作價入股分紅,、固定土地或流轉(zhuǎn)指標(biāo)租金等形式,。

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