宅基地“三權(quán)分置”——

喚醒“沉睡”資源 釋放發(fā)展活力

宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項重要基礎(chǔ)性制度，承載著穩(wěn)定社會,、安定農(nóng)民的特殊功能。承包地“三權(quán)分置”是新的歷史條件下,，農(nóng)村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新,。繼承包地之后，我國探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”,，必將對進(jìn)一步深化宅基地改革,，盤活農(nóng)村土地資源要素，

宅基地現(xiàn)狀：違法用地,、無序建房與閑置并存

經(jīng)過多年的發(fā)展,，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”,，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用,。然而,，隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移，宅基地管理中出現(xiàn)了一些問題,。

“首先是閑置浪費現(xiàn)象嚴(yán)重,。”全國人大代表、民建安徽省委副主委,、安徽省農(nóng)科院副院長趙皖平指出,，當(dāng)前農(nóng)村“建新不拆舊”現(xiàn)象大量存在，違法用地與大量農(nóng)村宅基地半閑置或閑置浪費現(xiàn)象并存,。雖然我國出臺了鼓勵農(nóng)民將其閑置宅基地退還給集體的相關(guān)政策,，但因政策普及率不高以及其他因素影響，多數(shù)農(nóng)民處于觀望狀態(tài),，使得閑置宅基地成了農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn),。

“另外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展,，廣大農(nóng)民改善居住條件的積極性日益高漲,，農(nóng)村出現(xiàn)了‘建房熱’，其中存在占用基本農(nóng)田建房,、一戶多宅和超面積建房等現(xiàn)象,，追著公路建房、追著‘風(fēng)水’建房等無序建房問題仍比較突出,。”全國政協(xié)委員,、湖北省武漢市政協(xié)副主席梁鳴告訴記者。

之所以出現(xiàn)這些問題,，梁鳴認(rèn)為,，一是宅基地的管理制度不完備。在現(xiàn)行的宅基地管理制度下,，雖減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),，促進(jìn)了農(nóng)村繁榮穩(wěn)定。但隨著時代的發(fā)展,，出現(xiàn)了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不能遷戶,、城市居民到農(nóng)村租房養(yǎng)老等新情況，“有錢多建,、沒錢少建”等現(xiàn)象比較普遍,。農(nóng)民進(jìn)城購買商品房后，原宅基地大量閑置,，“老人守房”現(xiàn)象普遍存在,。對這些新情況、新問題,，我們尚缺乏針對性的管理制度,。

二是政府對村莊農(nóng)宅的建設(shè)缺乏有效指導(dǎo),。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年出臺《村莊整治規(guī)劃編制辦法》，但沒有對村莊新建住宅必須進(jìn)行前期規(guī)劃作硬性規(guī)定,。國土資源部2017年下發(fā)《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》,，目前尚處于起步探索階段，宅基地辦證等工作尚未展開,。農(nóng)村基層組織對宅基地登記確權(quán)工作缺乏熱情,，地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵措施。

如何監(jiān)管：既要規(guī)范管理,，也要嚴(yán)格執(zhí)法

“農(nóng)村宅基地管理是關(guān)系到農(nóng)民切身利益,、農(nóng)村社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)的大事。因此,，統(tǒng)籌管理好農(nóng)村宅基地,，對于改善農(nóng)民生活、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義,。”趙皖平說,。

梁鳴認(rèn)為，推進(jìn)宅基地管理制度改革,，首先要做好立法和法規(guī)修訂工作,。要綜合考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和土地集約經(jīng)營、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)帶來的新情況,、新問題，修訂《土地管理法》《村民委員會自治法》,，出臺新的《農(nóng)村宅基地管理辦法》,，切實加強對農(nóng)村宅基地的管理。

其次,，要加快明晰宅基地權(quán)屬。梁鳴提出,，建議結(jié)合第三輪土地普查,，實施宅基地普查，摸清用地底數(shù)和農(nóng)民現(xiàn)有宅基地狀況,，做好使用權(quán)登記,、發(fā)證工作，建立數(shù)據(jù)庫,，依托大數(shù)據(jù)實行系統(tǒng)化的信息管理,。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu),、集體成員的身份,、集體土地的權(quán)能,、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等，做到權(quán)屬明晰,、管理規(guī)范,。

怎么利用：堅守底線，不越紅線,，盤活資源

“去年的中央經(jīng)濟工作會議,、中央農(nóng)村工作會議，還有今年的一號文件都提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展,，就是要改變農(nóng)村有資源,、缺要素的現(xiàn)狀，盤活農(nóng)村各種閑置的資源,、土地,。”全國政協(xié)委員、北京市農(nóng)林科學(xué)院院長李成貴說,，農(nóng)村閑置資源中很大一塊是宅基地,，這是一種巨大的浪費。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)村改革的不斷深入,，農(nóng)村的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)不小,，農(nóng)民手頭的資產(chǎn)不斷增值。全國人大代表,、浙江省臺州市路橋區(qū)方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數(shù)據(jù)：以臺州為例,，2017年臺州村集體資產(chǎn)總額達(dá)到413.7億元，農(nóng)民家庭固定資產(chǎn)規(guī)?？傤~預(yù)計超萬億元以上（不包括土地經(jīng)營權(quán)收益）,。但是，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還未全面激活,，農(nóng)村的資產(chǎn)還都處于“沉睡”狀態(tài),，難以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民實實在在的收入。

據(jù)了解,，自2015年以來,，國家安排33個縣作為農(nóng)村土地制度改革試點，在農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議,，應(yīng)加快試點,，進(jìn)一步拓寬試點范圍和領(lǐng)域，將各地試點的成功經(jīng)驗上升為制度推廣落地,。還要實現(xiàn)“權(quán)跟人走”,，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán),、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民房屋和宅基地使用權(quán)等,，要跟著農(nóng)民走,，在保障農(nóng)民基本生活的前提下，創(chuàng)設(shè)和推廣更多的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利抵押貸款方式和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式,，真正讓“權(quán)跟人走”成為現(xiàn)實,。

“可以結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，盤活閑置宅基地,。”趙皖平建議,，鼓勵農(nóng)民將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，通過盤活利用空閑宅基地,，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展,，增加農(nóng)民收入。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,、農(nóng)戶合理利用空閑宅基地，興辦采摘園,、農(nóng)家樂,、民宿、鄉(xiāng)村酒店,、農(nóng)村電商服務(wù)網(wǎng)點等,，配套開發(fā)“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，打造具有特色的鄉(xiāng)村旅游目的地和鄉(xiāng)村旅游品牌,，延伸消費鏈,、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈,，為擁有閑置宅基地的農(nóng)戶合理增收,。

全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)棠棣村黨總支書記劉建明建議,，要探索農(nóng)房“三權(quán)分置”,。合理劃分農(nóng)房所占土地、地上建筑物產(chǎn)權(quán),、農(nóng)房經(jīng)營收益權(quán)益歸屬界限，并正確處理好農(nóng)村土地集體所有,、地上建筑農(nóng)戶個人所有,、經(jīng)營收益經(jīng)營者所有三者之間的關(guān)系，探索農(nóng)村集體組織以出租,、合作,、合資等方式,，引入工商資本，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,。

李成貴提醒說：“中央明確指出，不得違規(guī)違法買賣宅基地,，嚴(yán)格實行土地用途管制,，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。這是紅線,，堅決不能碰,。”