土地制度是國家的根本性制度,，是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵所在,，也是我國農(nóng)村改革的重中之重,。

　　我國農(nóng)村改革的大幕,，開啟于1978年的一個冬夜,，安徽鳳陽縣小崗村的18位農(nóng)民，在土地承包責任書上按下了鮮紅的手印,，率先實行農(nóng)業(yè)“大包干”,，幾年后，以兩權(quán)分離為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度得以確立,，解決了十幾億人的吃飯問題,。

　　進入新世紀，面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢,，我國農(nóng)村土地制度改革春潮涌動,，尤其是黨的十八大以來，改革砥礪奮進,，腳步鏗鏘,。黨和國家高瞻遠矚，全面布局,，在兩權(quán)分離的家庭承包經(jīng)營制度基礎(chǔ)上,，提出并制定了“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),、放活土地經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)分置政策,。這是我國繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

　　從改革開放之初的兩權(quán)分離,，到現(xiàn)階段的三權(quán)分置,，我國的農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)歷了從公平到效率、從封閉到開放的發(fā)展過程,，回望十八大以來我國農(nóng)村土地承包制度改革歷程,，始終以落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),、放活土地經(jīng)營權(quán)為基本遵循,，以尊重農(nóng)民意愿、保護農(nóng)民權(quán)益為根本原則,，一幅宏偉壯麗的改革藍圖正在徐徐繪就,。

　　確權(quán)：穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

　　2013年7月，習(xí)近平總書記在視察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時,，初步提出了將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的設(shè)想,，為改革的持續(xù)深入指明了方向。2014年中央一號文件正式提出了三權(quán)分置的制度設(shè)計,。2016年10月,，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，作出了將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),，實行所有權(quán),、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的戰(zhàn)略決策,。

　　要確保三權(quán)分置有序?qū)嵤?，扎實做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是前提。2016年4月25日,，又是在農(nóng)村改革的發(fā)源地——小崗村,，習(xí)近平總書記主持召開農(nóng)村改革座談會并發(fā)表重要講話，他指出,，新形勢下深化農(nóng)村改革,，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。要抓緊落實土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度,，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”,。

　　為了切實保護農(nóng)民土地承包權(quán)益，為深化土地制度改革打好基礎(chǔ),，在2009年啟動土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點基礎(chǔ)上,，2013年中央一號文件要求全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，并明確了5年時間基本完成的時間表,。之后連續(xù)幾年的中央一號文件,，均對農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作作出明確部署。

　　根據(jù)中央的政策要求和具體安排,，各地積極貫徹落實,，有條不紊推進，并根據(jù)本地實際,，尊重歷史和現(xiàn)實,，在確保不損害農(nóng)民正當權(quán)益前提下，嚴格把握“確權(quán)確地”“確權(quán)確股不確地”的標準,，妥善解決承包地確權(quán)中的歷史遺留問題,，真正實現(xiàn)“確實權(quán)”“頒鐵證”，讓農(nóng)民吃上“定心丸”,。

　　目前,，承包地確權(quán)工作碩果累累。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,，截至2017年7月底,，全國農(nóng)村承包地確權(quán)面積已完成10.5億畝，約占二輪家庭承包耕地面積的80%,。山東,、寧夏,、安徽、四川4省(區(qū))已基本完成,。今年新增北京,、天津等6個省份開展整省試點，整省試點省份已達到28個,，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證試點基本在全國全面鋪開。預(yù)計明年底,，將基本完成農(nóng)村承包地確權(quán),。

　　流轉(zhuǎn)：提高土地利用效率

　　我國農(nóng)村土地承包制度改革，即是在堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下,，一方面要穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán),，推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，另一方面要放活經(jīng)營權(quán),，賦予農(nóng)民充分的財產(chǎn)權(quán)利,，促進農(nóng)村土地資源合理配置，激發(fā)農(nóng)村土地活力,。這也是三權(quán)分置的重要內(nèi)容,。

　　近年來，隨著工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化進程的加快,，農(nóng)村大量青壯勞力選擇外出務(wù)工，由于傳統(tǒng)種植比較效益較低,，家中的土地或是因無力耕種而撂荒,，或是由留守在家中的老人婦女粗放式經(jīng)營，“誰來種地”問題凸顯,。在此背景下,，土地或由親友代為耕種，或流轉(zhuǎn)給大戶等經(jīng)營主體耕種的經(jīng)營模式逐漸興起,。這種在不改變農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)條件下的流轉(zhuǎn)方式,，一定程度上有助于緩解土地無人耕種問題，提高土地利用效率,，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,。

　　自十八大以來，在中央的鼓勵引導(dǎo)下,，我國土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度不斷加快,，與此同時，流轉(zhuǎn)的形式也更加多元,，除了傳統(tǒng)的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)外,，地方還探索創(chuàng)新了土地股份合作這一新模式：農(nóng)民將土地以股份合作的形式流轉(zhuǎn)給合作社或龍頭企業(yè)經(jīng)營，除了能拿到土地的保底收益，還能根據(jù)股份享受分紅,。這種土地經(jīng)營的新嘗試,，加快了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型升級，促進了農(nóng)民增收致富,。

　　為了規(guī)范引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，2014年中央下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,，要求各地規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為,，土地流轉(zhuǎn)中不能搞大躍進、不能搞強迫命令,、不能搞行政瞎指揮,，并明確提出要把握適度規(guī)模經(jīng)營的“度”。

　　“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中必然是一個不平衡的,、漸進的長期過程,。”時任中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,既要積極鼓勵,也不能拔苗助長,要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度,、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng),。

　　在政策的指引下，各地土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序穩(wěn)步推開,。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,，截至2016年，我國耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.79億畝,，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的35.1%,，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達6788.9萬戶,占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的29.7%。與此同時,，各種服務(wù)土地流轉(zhuǎn)的平臺遍地開花,，全國建立了近兩萬個土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供了良好的支撐,。

　　抵押：激活農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)

　　隨著我國土地流轉(zhuǎn)速度的加快,，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平的提高，農(nóng)村金融改革的深入,，土地經(jīng)營權(quán)另一項重要權(quán)能——抵押,，逐漸得以釋放，成為放活土地經(jīng)營權(quán)的重要手段之一,。

　　黨的十八屆三中全會決定首次提出,，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用,、收益,、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押,、擔保權(quán)能。2014年中央一號文件進一步明確,，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資,。同年4月，國務(wù)院下發(fā)《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的通知》,，要求各地制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點管理辦法,，在經(jīng)批準的地區(qū)開展試點。此后相繼下發(fā)文件逐步規(guī)范強化,。

　　目前,，中央明確授權(quán)北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點,。為了確保試點工作有效開展,，全國人民代表大會常務(wù)委員會特別授權(quán)國務(wù)院試點地區(qū)分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定,，在政策法律上為其創(chuàng)設(shè)寬松環(huán)境,。

　　試點幾年來，各地根據(jù)實際,，紛紛出臺相關(guān)的實施辦法和規(guī)范措施,，嘗試多種形式的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，涌現(xiàn)出多種模式：

　　吉林省延邊州自發(fā)探索的“政銀保”貸款模式,，通過政府,、銀行、保險三方合作,，利用農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押擔保貸款的形式解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資難問題;

　　黑龍江省克山縣涉農(nóng)金融機構(gòu)結(jié)合不同經(jīng)營主體的生產(chǎn)實際,，推出的三種土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式：針對農(nóng)戶的完全形式的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，針對合作社的“土地經(jīng)營權(quán)抵押+擔保公司”貸款及“土地經(jīng)營權(quán)抵押+其他物權(quán)抵押”貸款模式;

　　河南省近年來整合本地資源,，推出的“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)+擔保增信”“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)+風(fēng)險補償基金+農(nóng)業(yè)保險”等,。

　　這些地方的實踐探索，有效激活了土地資源,，創(chuàng)新了農(nóng)村金融支農(nóng)手段,，在一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金難題，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展注入了新活力,。

　　來自央行的數(shù)據(jù)顯示,，2016年9月末，全國試點地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額141億元,，同比增長28.6%,，前三季度新增44億元;累計發(fā)放113億元，同比增長56.8%,。

　　改革無窮期,。正如農(nóng)業(yè)部部長韓長賦所說,，“我們相信，隨著三權(quán)分置意見的貫徹實施,，我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度將更加鞏固完善,，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將健康發(fā)展，農(nóng)民收入將穩(wěn)步增加,，社會主義新農(nóng)村建設(shè)將加快推進,。”