土地制度是國家的根本性制度,，是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關鍵所在，也是我國農(nóng)村改革的重中之重,。

　　我國農(nóng)村改革的大幕,，開啟于1978年的一個冬夜，安徽鳳陽縣小崗村的18位農(nóng)民,，在土地承包責任書上按下了鮮紅的手印,，率先實行農(nóng)業(yè)“大包干”，幾年后,，以兩權分離為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度得以確立,，解決了十幾億人的吃飯問題。

　　進入新世紀,，面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢,，我國農(nóng)村土地制度改革春潮涌動，尤其是黨的十八大以來,，改革砥礪奮進,，腳步鏗鏘,。黨和國家高瞻遠矚,，全面布局，在兩權分離的家庭承包經(jīng)營制度基礎上,，提出并制定了“在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上,，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權”的三權分置政策,。這是我國繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新,。

　　從改革開放之初的兩權分離，到現(xiàn)階段的三權分置,，我國的農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)歷了從公平到效率,、從封閉到開放的發(fā)展過程，回望十八大以來我國農(nóng)村土地承包制度改革歷程,，始終以落實農(nóng)村土地集體所有權,、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權為基本遵循,，以尊重農(nóng)民意愿,、保護農(nóng)民權益為根本原則,，一幅宏偉壯麗的改革藍圖正在徐徐繪就。

　　確權：穩(wěn)定農(nóng)戶承包權

　　2013年7月,，習近平總書記在視察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所時,，初步提出了將土地承包權與經(jīng)營權分離的設想，為改革的持續(xù)深入指明了方向,。2014年中央一號文件正式提出了三權分置的制度設計,。2016年10月，中辦,、國辦印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》,，作出了將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權,、承包權,、經(jīng)營權分置并行的戰(zhàn)略決策。

　　要確保三權分置有序實施,，扎實做好農(nóng)村土地確權登記頒證工作是前提,。2016年4月25日，又是在農(nóng)村改革的發(fā)源地——小崗村,，習近平總書記主持召開農(nóng)村改革座談會并發(fā)表重要講話,，他指出，新形勢下深化農(nóng)村改革,，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系,。要抓緊落實土地承包經(jīng)營權登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”,。

　　為了切實保護農(nóng)民土地承包權益,，為深化土地制度改革打好基礎，在2009年啟動土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點基礎上,，2013年中央一號文件要求全面開展農(nóng)村土地確權登記頒證工作,，并明確了5年時間基本完成的時間表。之后連續(xù)幾年的中央一號文件,，均對農(nóng)村承包地確權登記頒證工作作出明確部署,。

　　根據(jù)中央的政策要求和具體安排，各地積極貫徹落實,，有條不紊推進,，并根據(jù)本地實際，尊重歷史和現(xiàn)實,，在確保不損害農(nóng)民正當權益前提下,，嚴格把握“確權確地”“確權確股不確地”的標準，妥善解決承包地確權中的歷史遺留問題,，真正實現(xiàn)“確實權”“頒鐵證”,，讓農(nóng)民吃上“定心丸”,。

　　目前，承包地確權工作碩果累累,。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,，截至2017年7月底，全國農(nóng)村承包地確權面積已完成10.5億畝,，約占二輪家庭承包耕地面積的80%,。山東、寧夏,、安徽,、四川4省(區(qū))已基本完成。今年新增北京,、天津等6個省份開展整省試點,，整省試點省份已達到28個，農(nóng)村承包地確權登記頒證試點基本在全國全面鋪開,。預計明年底,，將基本完成農(nóng)村承包地確權。

　　流轉：提高土地利用效率

　　我國農(nóng)村土地承包制度改革,，即是在堅持農(nóng)村集體土地所有權的前提下,，一方面要穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權，推進土地承包經(jīng)營權確權登記頒證,，另一方面要放活經(jīng)營權,，賦予農(nóng)民充分的財產(chǎn)權利，促進農(nóng)村土地資源合理配置,，激發(fā)農(nóng)村土地活力,。這也是三權分置的重要內容。

　　近年來,，隨著工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化進程的加快,，農(nóng)村大量青壯勞力選擇外出務工,，由于傳統(tǒng)種植比較效益較低，家中的土地或是因無力耕種而撂荒,，或是由留守在家中的老人婦女粗放式經(jīng)營,，“誰來種地”問題凸顯。在此背景下,，土地或由親友代為耕種,，或流轉給大戶等經(jīng)營主體耕種的經(jīng)營模式逐漸興起。這種在不改變農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權條件下的流轉方式,，一定程度上有助于緩解土地無人耕種問題,，提高土地利用效率,，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

　　自十八大以來,，在中央的鼓勵引導下,，我國土地流轉的規(guī)模和速度不斷加快，與此同時,，流轉的形式也更加多元,，除了傳統(tǒng)的經(jīng)營權流轉外，地方還探索創(chuàng)新了土地股份合作這一新模式：農(nóng)民將土地以股份合作的形式流轉給合作社或龍頭企業(yè)經(jīng)營,，除了能拿到土地的保底收益,，還能根據(jù)股份享受分紅。這種土地經(jīng)營的新嘗試,，加快了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉型升級,，促進了農(nóng)民增收致富。

　　為了規(guī)范引導土地經(jīng)營權流轉,，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,，2014年中央下發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求各地規(guī)范引導農(nóng)民土地流轉行為,，土地流轉中不能搞大躍進,、不能搞強迫命令、不能搞行政瞎指揮,，并明確提出要把握適度規(guī)模經(jīng)營的“度”,。

　　“農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉和集中必然是一個不平衡的、漸進的長期過程,。”時任中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任韓俊說,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,既要積極鼓勵,也不能拔苗助長,要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模,、農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度、農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應,。

　　在政策的指引下,，各地土地流轉規(guī)范有序穩(wěn)步推開。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,，截至2016年,，我國耕地流轉面積達到4.79億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的35.1%,，流轉出承包耕地的農(nóng)戶達6788.9萬戶,占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的29.7%,。與此同時，各種服務土地流轉的平臺遍地開花,，全國建立了近兩萬個土地流轉服務中心,，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供了良好的支撐。

　　抵押：激活農(nóng)民財產(chǎn)權

　　隨著我國土地流轉速度的加快，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平的提高,，農(nóng)村金融改革的深入,，土地經(jīng)營權另一項重要權能——抵押，逐漸得以釋放,，成為放活土地經(jīng)營權的重要手段之一,。

　　黨的十八屆三中全會決定首次提出，賦予農(nóng)民對承包地占有,、使用,、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押,、擔保權能,。2014年中央一號文件進一步明確，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資,。同年4月,，國務院下發(fā)《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點的通知》，要求各地制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點管理辦法,，在經(jīng)批準的地區(qū)開展試點,。此后相繼下發(fā)文件逐步規(guī)范強化。

　　目前,，中央明確授權北京市大興區(qū)等232個試點縣(市,、區(qū))為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點。為了確保試點工作有效開展,，全國人民代表大會常務委員會特別授權國務院試點地區(qū)分別暫時調整實施有關法律規(guī)定,，在政策法律上為其創(chuàng)設寬松環(huán)境。

　　試點幾年來,，各地根據(jù)實際,，紛紛出臺相關的實施辦法和規(guī)范措施，嘗試多種形式的土地經(jīng)營權抵押貸款,，涌現(xiàn)出多種模式：

　　吉林省延邊州自發(fā)探索的“政銀保”貸款模式,，通過政府、銀行,、保險三方合作,，利用農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押擔保貸款的形式解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資難問題;

　　黑龍江省克山縣涉農(nóng)金融機構結合不同經(jīng)營主體的生產(chǎn)實際，推出的三種土地經(jīng)營權抵押貸款模式：針對農(nóng)戶的完全形式的土地經(jīng)營權抵押貸款,，針對合作社的“土地經(jīng)營權抵押+擔保公司”貸款及“土地經(jīng)營權抵押+其他物權抵押”貸款模式;

　　河南省近年來整合本地資源,，推出的“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權+擔保增信”“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權+風險補償基金+農(nóng)業(yè)保險”等。

　　這些地方的實踐探索,，有效激活了土地資源，創(chuàng)新了農(nóng)村金融支農(nóng)手段，在一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金難題,，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展注入了新活力,。

　　來自央行的數(shù)據(jù)顯示，2016年9月末,，全國試點地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款余額141億元,，同比增長28.6%，前三季度新增44億元;累計發(fā)放113億元,，同比增長56.8%,。

　　改革無窮期。正如農(nóng)業(yè)部部長韓長賦所說,，“我們相信,，隨著三權分置意見的貫徹實施，我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度將更加鞏固完善,，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將健康發(fā)展,，農(nóng)民收入將穩(wěn)步增加，社會主義新農(nóng)村建設將加快推進,。”