土地制度是國(guó)家的根本性制度,，是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是我國(guó)農(nóng)村改革的重中之重,。

　　我國(guó)農(nóng)村改革的大幕,，開啟于1978年的一個(gè)冬夜，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村的18位農(nóng)民,，在土地承包責(zé)任書上按下了鮮紅的手印,，率先實(shí)行農(nóng)業(yè)“大包干”，幾年后,，以兩權(quán)分離為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度得以確立,，解決了十幾億人的吃飯問題,。

　　進(jìn)入新世紀(jì)，面對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢(shì),，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革春潮涌動(dòng),，尤其是黨的十八大以來(lái)，改革砥礪奮進(jìn),，腳步鏗鏘,。黨和國(guó)家高瞻遠(yuǎn)矚，全面布局,，在兩權(quán)分離的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上,，提出并制定了“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的三權(quán)分置政策,。這是我國(guó)繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

　　從改革開放之初的兩權(quán)分離,，到現(xiàn)階段的三權(quán)分置,，我國(guó)的農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)歷了從公平到效率、從封閉到開放的發(fā)展過程,，回望十八大以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地承包制度改革歷程,，始終以落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為基本遵循,，以尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為根本原則,，一幅宏偉壯麗的改革藍(lán)圖正在徐徐繪就,。

　　確權(quán)：穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

　　2013年7月，習(xí)近平總書記在視察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時(shí),，初步提出了將土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的設(shè)想,，為改革的持續(xù)深入指明了方向。2014年中央一號(hào)文件正式提出了三權(quán)分置的制度設(shè)計(jì),。2016年10月,，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》,，作出了將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán),、承包權(quán),、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行的戰(zhàn)略決策。

　　要確保三權(quán)分置有序?qū)嵤?，扎?shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是前提,。2016年4月25日,，又是在農(nóng)村改革的發(fā)源地——小崗村，習(xí)近平總書記主持召開農(nóng)村改革座談會(huì)并發(fā)表重要講話,，他指出,，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系,。要抓緊落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度,，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

　　為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益,，為深化土地制度改革打好基礎(chǔ),，在2009年啟動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2013年中央一號(hào)文件要求全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作,，并明確了5年時(shí)間基本完成的時(shí)間表,。之后連續(xù)幾年的中央一號(hào)文件，均對(duì)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作作出明確部署,。

　　根據(jù)中央的政策要求和具體安排,，各地積極貫徹落實(shí)，有條不紊推進(jìn),，并根據(jù)本地實(shí)際,，尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，在確保不損害農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益前提下,，嚴(yán)格把握“確權(quán)確地”“確權(quán)確股不確地”的標(biāo)準(zhǔn),，妥善解決承包地確權(quán)中的歷史遺留問題，真正實(shí)現(xiàn)“確實(shí)權(quán)”“頒鐵證”,，讓農(nóng)民吃上“定心丸”,。

　　目前，承包地確權(quán)工作碩果累累,。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì),，截至2017年7月底，全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)面積已完成10.5億畝,，約占二輪家庭承包耕地面積的80%,。山東、寧夏,、安徽,、四川4省(區(qū))已基本完成。今年新增北京,、天津等6個(gè)省份開展整省試點(diǎn),，整省試點(diǎn)省份已達(dá)到28個(gè)，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)基本在全國(guó)全面鋪開,。預(yù)計(jì)明年底,，將基本完成農(nóng)村承包地確權(quán),。

　　流轉(zhuǎn)：提高土地利用效率

　　我國(guó)農(nóng)村土地承包制度改革，即是在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下,，一方面要穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，另一方面要放活經(jīng)營(yíng)權(quán),，賦予農(nóng)民充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,，促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理配置，激發(fā)農(nóng)村土地活力,。這也是三權(quán)分置的重要內(nèi)容,。

　　近年來(lái)，隨著工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,，農(nóng)村大量青壯勞力選擇外出務(wù)工，由于傳統(tǒng)種植比較效益較低,，家中的土地或是因無(wú)力耕種而撂荒,，或是由留守在家中的老人婦女粗放式經(jīng)營(yíng)，“誰(shuí)來(lái)種地”問題凸顯,。在此背景下,，土地或由親友代為耕種，或流轉(zhuǎn)給大戶等經(jīng)營(yíng)主體耕種的經(jīng)營(yíng)模式逐漸興起,。這種在不改變農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)條件下的流轉(zhuǎn)方式,，一定程度上有助于緩解土地?zé)o人耕種問題，提高土地利用效率,，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展,。

　　自十八大以來(lái)，在中央的鼓勵(lì)引導(dǎo)下,，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度不斷加快,，與此同時(shí)，流轉(zhuǎn)的形式也更加多元,，除了傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)外,，地方還探索創(chuàng)新了土地股份合作這一新模式：農(nóng)民將土地以股份合作的形式流轉(zhuǎn)給合作社或龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)，除了能拿到土地的保底收益,，還能根據(jù)股份享受分紅,。這種土地經(jīng)營(yíng)的新嘗試，加快了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型升級(jí),，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富,。

　　為了規(guī)范引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，2014年中央下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》,，要求各地規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為，土地流轉(zhuǎn)中不能搞大躍進(jìn),、不能搞強(qiáng)迫命令,、不能搞行政瞎指揮，并明確提出要把握適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”,。

　　“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中必然是一個(gè)不平衡的,、漸進(jìn)的長(zhǎng)期過程。”時(shí)任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),既要積極鼓勵(lì),也不能拔苗助長(zhǎng),要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模,、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度,、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

　　在政策的指引下,，各地土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序穩(wěn)步推開,。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2016年,，我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.79億畝,，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的35.1%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)6788.9萬(wàn)戶,占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的29.7%,。與此同時(shí),，各種服務(wù)土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)遍地開花，全國(guó)建立了近兩萬(wàn)個(gè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了良好的支撐,。

　　抵押：激活農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　隨著我國(guó)土地流轉(zhuǎn)速度的加快，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平的提高,，農(nóng)村金融改革的深入,，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)另一項(xiàng)重要權(quán)能——抵押，逐漸得以釋放,，成為放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要手段之一,。

　　黨的十八屆三中全會(huì)決定首次提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有,、使用,、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,、擔(dān)保權(quán)能,。2014年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資,。同年4月,，國(guó)務(wù)院下發(fā)《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的通知》，要求各地制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，在經(jīng)批準(zhǔn)的地區(qū)開展試點(diǎn),。此后相繼下發(fā)文件逐步規(guī)范強(qiáng)化,。

　　目前，中央明確授權(quán)北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市,、區(qū))為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn),。為了確保試點(diǎn)工作有效開展，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)特別授權(quán)國(guó)務(wù)院試點(diǎn)地區(qū)分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定,，在政策法律上為其創(chuàng)設(shè)寬松環(huán)境,。

　　試點(diǎn)幾年來(lái)，各地根據(jù)實(shí)際,，紛紛出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施辦法和規(guī)范措施,，嘗試多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，涌現(xiàn)出多種模式：

　　吉林省延邊州自發(fā)探索的“政銀保”貸款模式,，通過政府,、銀行、保險(xiǎn)三方合作,，利用農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保貸款的形式解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資難問題;

　　黑龍江省克山縣涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合不同經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)實(shí)際,，推出的三種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式：針對(duì)農(nóng)戶的完全形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，針對(duì)合作社的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+擔(dān)保公司”貸款及“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+其他物權(quán)抵押”貸款模式;

　　河南省近年來(lái)整合本地資源,，推出的“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保增信”“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)+風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”等,。

　　這些地方的實(shí)踐探索，有效激活了土地資源,，創(chuàng)新了農(nóng)村金融支農(nóng)手段,，在一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資金難題，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新活力,。

　　來(lái)自央行的數(shù)據(jù)顯示,，2016年9月末，全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額141億元,，同比增長(zhǎng)28.6%,，前三季度新增44億元;累計(jì)發(fā)放113億元，同比增長(zhǎng)56.8%,。

　　改革無(wú)窮期,。正如農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦所說，“我們相信,，隨著三權(quán)分置意見的貫徹實(shí)施,，我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度將更加鞏固完善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將健康發(fā)展,，農(nóng)民收入將穩(wěn)步增加,，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)將加快推進(jìn),。”