——四川省成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛情況調(diào)查

　　● 2017年成都全市土地流轉(zhuǎn)糾紛受案數(shù)高達(dá)535件

　　●近80%糾紛為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同糾紛

　　● 50畝以上的規(guī)模流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量不斷上升

　　經(jīng)過(guò)半年訴訟,，四川省成都市金堂縣趙鎮(zhèn)桐子園村第二十二村民小組等來(lái)的是一紙駁回起訴的終審判決。爭(zhēng)議的另一方是天海農(nóng)業(yè)公司,，由于拖欠流轉(zhuǎn)的107.866畝土地地租,，被村民小組告上法庭。

　　這起糾紛在成都市中級(jí)人民法院（下稱(chēng)成都市中院）近年來(lái)承辦的眾多農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)案例中具有典型性,。據(jù)成都市中院統(tǒng)計(jì),，2017年，成都全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛受案數(shù)高達(dá)535件,，是2013年的8.23倍,，尤其是50畝以上的規(guī)模流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量不斷上升。

　　在此背景下,，成都市中院對(duì)全市受理的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件進(jìn)行了系統(tǒng)梳理,，并向主管部門(mén)發(fā)出了司法建議。

　　1 政策與法律脫節(jié)流轉(zhuǎn)糾紛激增

　　2007年6月,，成都作為首批“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革項(xiàng)目”國(guó)家級(jí)試點(diǎn)城市,，率先開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作，土地流轉(zhuǎn)也隨之進(jìn)入快車(chē)道,。尤其是2013年以來(lái),，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模以11.46%的速度逐年增長(zhǎng)，截至2017年10月,，共流轉(zhuǎn)土地近500萬(wàn)畝,，規(guī)模流轉(zhuǎn)率超過(guò)60%。

　　在取得驕人成績(jī)的同時(shí),，涉訴糾紛也逐漸增多,。2015年是一個(gè)分水嶺。據(jù)成都市中院統(tǒng)計(jì)，2015年以前,，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛雖時(shí)有發(fā)生,，但數(shù)量較少，受案數(shù)每年大都只有幾十件,，且總體持平,，但該數(shù)據(jù)在2015年出現(xiàn)了較大幅度的增加，當(dāng)年受案數(shù)達(dá)267件,，較2014年增長(zhǎng)了4.04倍,，且當(dāng)年受理50畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量是2014年受理數(shù)量的22.89倍。2016年受案數(shù)達(dá)到470件,，2017年受案數(shù)更是高達(dá)535件,，其中近80%為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同糾紛。

　　為何2015年后土地流轉(zhuǎn)糾紛受案數(shù)量會(huì)出現(xiàn)階梯式增長(zhǎng),？成都中院民一庭庭長(zhǎng)邱寒表示,，除因2015年5月1日起立案登記制在全國(guó)范圍內(nèi)的正式實(shí)施，使得原本阻擋于訴訟之外的土地糾紛大量進(jìn)入司法程序外,，土地流轉(zhuǎn)雙方從蜜月期進(jìn)入磨合期是另一現(xiàn)實(shí)原因,。

　　“因農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同履行期一般較長(zhǎng),，與此相應(yīng),，流轉(zhuǎn)糾紛也多發(fā)于簽約五到八年后，具有明顯的延后性,。”邱寒表示,，以2016年受理的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛為例，土地流轉(zhuǎn)合同簽約時(shí)間大多在2010年之前,。

　　在“走一步看一步”“摸著石頭過(guò)河”的探索中,，農(nóng)村土地制度改革主要依靠政策推動(dòng)，而許多政策與法律規(guī)定存在脫節(jié)的問(wèn)題,。“目前規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律及司法解釋主要有《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2003年施行）,、《土地管理法》（2004年修訂）、《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（2005年施行）,，上述法律及司法解釋頒布實(shí)施以來(lái),，十余年未予修訂，而土地試點(diǎn)改革已經(jīng)從試點(diǎn)進(jìn)入全面深化階段,。”成都市中院民一庭青年法官牛玉洲全程參與了此次調(diào)研,，他認(rèn)為，修法的滯后使法院對(duì)于試點(diǎn)期間產(chǎn)生的新問(wèn)題,、新現(xiàn)象難以有效調(diào)整,。

　　2 訴訟主體錯(cuò)位案易結(jié)事難了

　　唐健是成都市中院審理桐子園村第二十二村民小組與天海農(nóng)業(yè)公司土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同糾紛一案的審判長(zhǎng),。他告訴記者，之所以二審裁定撤銷(xiāo)一審判決,，并駁回原告起訴,，關(guān)鍵在于桐子園二十二組并不是本案適格的原告。

　　流轉(zhuǎn)合同以村組名義與天海農(nóng)業(yè)公司訂立,，為何村組卻沒(méi)有資格當(dāng)原告呢,？唐健解釋?zhuān)凑铡吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十四條、第三十六條規(guī)定,，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方,。”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金,、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等,，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有,，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳,。”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和收益請(qǐng)求的主體均是農(nóng)村家庭承包戶(hù),，桐子園村二十二組雖以自己的名義與天海農(nóng)業(yè)公司訂立合同，但流轉(zhuǎn)合同約束的對(duì)象是參與流轉(zhuǎn)的承包戶(hù),，租金支付請(qǐng)求權(quán)的主體也是承包戶(hù),，桐子園二十二組作為原告起訴與案件缺少法律上的直接利害關(guān)系，因此不是本案適格的原告,。

　　然而,，在實(shí)踐中，為了節(jié)省土地流轉(zhuǎn)磋商成本,，村社集體組織往往是作為流轉(zhuǎn)協(xié)議簽約主體,，也是與經(jīng)營(yíng)業(yè)主具體接洽的執(zhí)行主體，在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要作用,。

　　根據(jù)2013年以來(lái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),，村社集體組織以原告身份起訴的糾紛占受理案件總數(shù)的73.92%。雖然其系土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議的簽約一方,，但仍多因主體不適格而被駁回起訴,。

　　法律維權(quán)受挫，一些村民走上信訪(fǎng)道路,。2013年以來(lái),，有關(guān)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)受理流轉(zhuǎn)糾紛信訪(fǎng)總數(shù)逾4000件。值得關(guān)注的是,，責(zé)任主體履約能力差致使糾紛解決難度進(jìn)一步升級(jí),。“即使農(nóng)戶(hù)提起訴訟通過(guò)主體審查且獲得法院支持,，但由于涉訴企業(yè)資金問(wèn)題導(dǎo)致履約不力，且難以恢復(fù)土地原狀,，極易引發(fā)糾紛信訪(fǎng)投訴,，在信訪(fǎng)案件中不乏法院已經(jīng)審結(jié)的案件。”牛玉洲表示,。

　　3 亟待多方聯(lián)動(dòng)形成糾紛解決合力

　　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是在市場(chǎng)化過(guò)程中的一般經(jīng)營(yíng)形態(tài),，產(chǎn)生的問(wèn)題亦可以通過(guò)市場(chǎng)手段解決。對(duì)此,，成都已經(jīng)有所行動(dòng),。

　　2016年成都市出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的意見(jiàn)》，按照“市場(chǎng)運(yùn)作,、業(yè)主出資,、財(cái)政補(bǔ)貼、保險(xiǎn)賠付,、農(nóng)民受益”原則,，大力推進(jìn)“土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”，提出力爭(zhēng)用3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)全市50畝以上耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)參保覆蓋面達(dá)到90%以上,。對(duì)于沒(méi)有條件開(kāi)展履約保證保險(xiǎn)的地方,，要求建立土地流轉(zhuǎn)保障金制度或土地流轉(zhuǎn)收益保證保險(xiǎn)。

　　“加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控,，將工作重心前移是關(guān)鍵,。”成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)委員會(huì)農(nóng)經(jīng)處處長(zhǎng)曾定表示，近年來(lái),，成都市建立了土地流轉(zhuǎn)資格審查制度,，重點(diǎn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)受讓方主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力,、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,、土地用途、風(fēng)險(xiǎn)防范,，以及是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行審查審核,，并按照土地流轉(zhuǎn)規(guī)模由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、區(qū)（市）縣和市分級(jí)進(jìn)行備案,。

　　要解決簽約主體與訴訟主體錯(cuò)位問(wèn)題,，成都市中院建議，在法律尚未修訂前,，行政主管部門(mén)可以及時(shí)修訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議格式文本,，在對(duì)村組集體組織的委托權(quán)限中增加“因本合同產(chǎn)生的糾紛，授權(quán)村組集體組織與土地受讓方協(xié)商并代為起訴或應(yīng)訴”等內(nèi)容,，賦予村組集體組織訴訟主體資格,。

　　“由于訴訟主體分散,、訴訟請(qǐng)求多元，加之農(nóng)地在鄉(xiāng)規(guī)民約,、歷史淵源等各方面衍生出的問(wèn)題也具有一定的復(fù)雜性,、復(fù)合性，而法院僅通過(guò)審理往往難以掌握全面的有效信息,，且司法資源單一性和司法手段的剛性短板,，導(dǎo)致法院在處理此類(lèi)糾紛時(shí)僅憑一家之力難以獨(dú)立調(diào)處各方訴求。”邱寒表示,，加強(qiáng)法院與農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組集體組織的溝通、協(xié)調(diào),，構(gòu)建糾紛聯(lián)動(dòng)化解“共同體”,，充分借助村社“議事會(huì)”自治組織力量，將矛盾化解在基層意義重大,。

　　這與主管部門(mén)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)委員會(huì)的意見(jiàn)不謀而合,。“充分發(fā)揮村組集體自治力量，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制,，依托大調(diào)解工作網(wǎng)格以及基層治理法治化工作機(jī)制,，積極構(gòu)建糾紛聯(lián)動(dòng)化解‘共同體’，才能形成合力,。”曾定表示,。