堅持節(jié)約集約理念 優(yōu)化土地管理制度——新《土地管理法實施條例》系列解讀之二
土地是發(fā)展的第一資源,，人多地少是我國的基本國情,。當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期,，建設(shè)用地供需矛盾十分突出,，同時，粗放利用和浪費土地的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重,，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中處于低效利用狀態(tài)的有5000平方公里,，占全國城市建成區(qū)的11%，土地節(jié)約集約利用水平亟待提高,。我國發(fā)展必須立足于土地資源國情,，因此，節(jié)約集約用地成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇,，并且是必須長期堅持的根本方針,。
黨中央、國務(wù)院始終高度重視促進(jìn)節(jié)約集約用地工作,。黨的十八大報告提出,，“要節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變,。”黨的十九大報告提出“推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”,。節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策,，樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀,，要毫不動搖堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),，提高土地開發(fā)利用效率,。
近年來，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》,，自然資源部修正《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》以及發(fā)布一系列節(jié)地評價政策文件,，開展節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動、開發(fā)區(qū)土地集約利用評價等工作,，許多地方也進(jìn)行了工業(yè)用地節(jié)約集約利用,、低效用地再開發(fā)等方面的試點探索，節(jié)約集約用地逐漸成為貫穿土地管理全過程的核心理念之一,?？梢哉f，從立法角度樹立和強(qiáng)化節(jié)約集約用地理念既有現(xiàn)實需要,，也有實踐基礎(chǔ),。《土地管理法》明確規(guī)定十分珍惜,、合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策,，并對在土地利用總體規(guī)劃編制、耕地保護(hù)等工作中貫徹節(jié)約集約用地理念提出了明確要求?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》（以下簡稱《實施條例》）進(jìn)一步細(xì)化了節(jié)約集約用地有關(guān)規(guī)定,，也成為本次修訂的重要亮點之一。
節(jié)約集約用地成為國土空間規(guī)劃的重要原則,。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南,、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù),。建立國土空間規(guī)劃體系,，實現(xiàn)“多規(guī)合一”是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署,。《土地管理法》首次賦予了國土空間規(guī)劃法律地位,，并明確規(guī)定已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的,，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。土地管理,，規(guī)劃引領(lǐng),。促進(jìn)節(jié)約集約用地，必須自規(guī)劃始,，并貫穿于土地管理全過程,。《實施條例》明確規(guī)定,，國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局,、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容,，明確建設(shè)用地規(guī)模,、耕地保有量、禁止開墾的范圍等要求,，綜合利用地上地下空間,，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平,，保障土地的可持續(xù)利用,。通過規(guī)劃對布局、結(jié)構(gòu),、用途,、規(guī)模等的強(qiáng)約束，實現(xiàn)對國土空間開發(fā)保護(hù)格局的優(yōu)化和建設(shè)用地總量控制,，有利于從土地管理源頭統(tǒng)籌兼顧,、多措并舉促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。
節(jié)約集約用地成為耕地保護(hù)的有力手段,。實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,，確保國家糧食安全是土地立法的核心和宗旨,。保護(hù)耕地，嚴(yán)控建設(shè)用地增量,，注重耕地數(shù)量,、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù),，完善耕地占補(bǔ)平衡制度,，健全耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核,，倒逼新增建設(shè)不占或少占耕地,。《實施條例》明確要求,，非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地,，可以利用荒地的，不得占用耕地,；可以利用劣地的,，不得占用好地。同時,，將節(jié)約集約用地與耕地保護(hù)一并作為土地整理的目標(biāo),，規(guī)定縣級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè),、城鎮(zhèn)等功能空間的要求,，制定土地整理方案，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用,。
節(jié)約集約用地成為建設(shè)用地管理的基本要求,。《實施條例》在保留建設(shè)項目需要使用土地應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃,、土地利用年度計劃等規(guī)定外,，專門增加了必須符合節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求,，規(guī)定要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地使用效率,。各級人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),，落實建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度，開展節(jié)約集約用地評價,，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式,。針對臨時用地，《實施條例》專門規(guī)定建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查需要臨時使用土地的,，應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地,；針對宅基地，明確規(guī)定農(nóng)村居民點布局和建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)遵循節(jié)約集約,、因地制宜的原則合理規(guī)劃,，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣,、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活需求,，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍,。針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地,，要求依法控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，鼓勵鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地,，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用,。
節(jié)約集約用地成為土地監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容。監(jiān)督檢查是法律實施的基礎(chǔ)保障,，也是主管部門依法履職的依據(jù)?！秾嵤l例》在總結(jié)近年來土地管理工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，強(qiáng)化了監(jiān)督檢查措施，提高了非法占用,、多占土地等違法行為的處罰力度,，并將節(jié)約集約用地作為土地督察的重要內(nèi)容，明確規(guī)定國家自然資源督察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)對省,、自治區(qū),、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。被督察的地方人民政府違反土地管理法律,、行政法規(guī),，或者落實國家有關(guān)土地管理重大決策不力的，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)可以向被督察的地方人民政府下達(dá)督察意見書,，地方人民政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真組織整改,，并及時報告整改情況。
發(fā)展是硬道理,，節(jié)約是大戰(zhàn)略,。守好寶貴的土地資源，取之有度,，用之有節(jié),，功在當(dāng)代，利在千秋?！秾嵤l例》貫徹《土地管理法》,，從法治層面確立節(jié)約集約用地作為土地管理的基本理念。各級政府及自然資源主管部門要在土地管理全過程,、全鏈條中認(rèn)真落實,，層層壓實責(zé)任，健全國土空間規(guī)劃體系,，大力實施建設(shè)用地總量和供應(yīng)強(qiáng)度“雙控”,，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平,。要通過法治宣傳教育,，增強(qiáng)全社會的法治意識和對土地資源國情的認(rèn)識，將節(jié)約集約用地理念轉(zhuǎn)化為自覺行動,。