完善宅基地管理制度 保障農(nóng)民合理用地需求——新《土地管理法實(shí)施條例》系列解讀之四
農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本,。隨著土地資源的日趨緊張和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村宅基地供需矛盾日益明顯。為促進(jìn)節(jié)約集約利用土地資源,、充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地在保障農(nóng)民生活,、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的重要作用,，2020年1月1日起施行的新《土地管理法》對農(nóng)村宅基地管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改,。本次,，新的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）將“宅基地管理”單列一節(jié),，在系統(tǒng)總結(jié)宅基地制度改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分別對農(nóng)村宅基地規(guī)劃安排,、審批程序、有償退出、權(quán)益保障等四個(gè)方面作出明確規(guī)定,，對新《土地管理法》中有關(guān)農(nóng)村宅基地的規(guī)定予以進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。?
一,、突出規(guī)劃引領(lǐng),，保障農(nóng)村宅基地合理用地
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持規(guī)劃先行,、有序推進(jìn),，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)”，要“通盤考慮土地利用,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、居民點(diǎn)布局,、人居環(huán)境整治,、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃”,。2019年5月,，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》要求,，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū),，要組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村住房建設(shè)管理和服務(wù),，強(qiáng)化新建農(nóng)村住房規(guī)劃管控，嚴(yán)格禁止違法占用耕地建房,。農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地規(guī)模是國土空間規(guī)劃尤其是村莊規(guī)劃調(diào)整的重要內(nèi)容,。
為進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃要求，《條例》第三十三條就規(guī)劃原則,、建設(shè)用地指標(biāo)安排,、科學(xué)規(guī)劃等作出規(guī)定。一是明確農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)遵循節(jié)約集約,、因地制宜的原則合理規(guī)劃,。一方面，要按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》要求,，強(qiáng)化農(nóng)村土地管理,，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用，農(nóng)村宅基地建設(shè)要符合鎮(zhèn)規(guī)劃,、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃,，先行安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地,。另一方面,，要考慮我國現(xiàn)有的約54萬個(gè)行政村和約270萬個(gè)自然村的區(qū)域差異、發(fā)展階段,，兼顧自然資源稟賦和文化傳統(tǒng)等特點(diǎn),，因地制宜地進(jìn)行合理規(guī)劃,。二是保障農(nóng)村宅基地建設(shè)用地指標(biāo)?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo),，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求。2020年7月,，自然資源部,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》，針對當(dāng)前存在的計(jì)劃指標(biāo)需求不平衡,、指標(biāo)使用要求不夠明確,、指標(biāo)有挪用等問題，專門規(guī)定農(nóng)村宅基地建設(shè)用地指標(biāo)在年度全國土地利用計(jì)劃中單列,，原則上不低于新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的5%,，專項(xiàng)保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地，年底實(shí)報(bào)實(shí)銷,。當(dāng)年保障不足的,，下一年度優(yōu)先保障。三是要求科學(xué)劃定宅基地范圍,。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn),、生活需求,，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍,。在縣,、鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，要為農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地預(yù)留空間,，從而解決農(nóng)民建房無序,、布局分散，亂占耕地建房等突出現(xiàn)象,。2019年以來,，自然資源部先后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》，對村莊規(guī)劃編制等提出具體要求,。  
二,、深化放管服改革，進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地審批程序
新《土地管理法》明確將農(nóng)村宅基地審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,。2019年12月,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》,，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理工作,，自然資源部門負(fù)責(zé)國土空間規(guī)劃、土地利用計(jì)劃和規(guī)劃許可等工作,，并對農(nóng)村宅基地審批和建房規(guī)劃許可管理等作出明確規(guī)定,。
在此基礎(chǔ)上，《條例》第三十四條對農(nóng)村宅基地的申請主體,、申請對象,、報(bào)批程序、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等進(jìn)行了規(guī)定,。一是明確農(nóng)村村民以戶為單位申請宅基地,。在具體執(zhí)行中，地方要注意分戶的合理性,，做好與戶籍管理的銜接,，不得設(shè)立互為前置的申請條件。二是明確申請對象原則上為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,。沒有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的,，農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)向所在的村民小組或者村民委員會(huì)提出申請。三是明確報(bào)批程序,，宅基地申請必須依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過并在本集體范圍內(nèi)公示后才能呈報(bào)審批,。四是明確批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。同時(shí),，為保護(hù)耕地,，涉及占用農(nóng)用地的審批權(quán)限沒有下放，仍然應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》第四十四條的規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),。對農(nóng)村村民住宅建設(shè)占用農(nóng)用地的,，在下達(dá)指標(biāo)范圍內(nèi)，各省級政府可將《土地管理法》規(guī)定權(quán)限內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批事項(xiàng),，委托縣級政府批準(zhǔn),。需要注意的是，無論任何情況下農(nóng)村宅基地都不得占用永久基本農(nóng)田,，并且農(nóng)村村民出賣,、出租、贈(zèng)與住宅后,，再申請宅基地的,，不予批準(zhǔn)。
三,、堅(jiān)持疏堵結(jié)合,，明確農(nóng)村宅基地有償退出
根據(jù)《土地管理法》，我國農(nóng)村宅基地實(shí)行“一戶一宅,、戶有所居”,。農(nóng)村村民建住宅,，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃,，不得占用永久基本農(nóng)田,，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。當(dāng)下,，新增建設(shè)用地供需矛盾突出,，通過分配單宗宅基地以保障農(nóng)民居住權(quán)益的難度日益加大，“一戶一宅”制度難以為繼,，通過集中安置實(shí)現(xiàn)“戶有所居”亦有種種限制,。通過“一堵一疏”，在嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模情形下,，集中利用退出的宅基地就成為當(dāng)前保障農(nóng)村宅基地合理需求的有效手段,。
《土地管理法》第六十二條第六款規(guī)定，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,。《條例》第三十五條重申了國家允許依法自愿有償退出宅基地的主體為進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民,。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,，退出超標(biāo)準(zhǔn)占用的農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)是無償?shù)模煌顺龊戏?biāo)準(zhǔn)內(nèi)的農(nóng)村宅基地是否有償,，雖然沒有明確規(guī)定,，但是應(yīng)該是有償?shù)摹１緱l還進(jìn)一步明確了退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求,。根據(jù)“十四五”規(guī)劃“允許農(nóng)村集體在農(nóng)民自愿前提下,，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市,。”的規(guī)定,，有償退出的農(nóng)村宅基地的用途還將有進(jìn)一步探索的空間。
四,、尊重農(nóng)民意愿,，明令農(nóng)村宅基地“四個(gè)禁止”
習(xí)近平總書記要求，“把選擇權(quán)交給農(nóng)民,，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇,，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強(qiáng)迫命令,、不刮風(fēng),、不一刀切”?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》要求,，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并,，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊,。
針對部分地方在合村并居中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益的問題,，《條例》第三十六條進(jìn)一步明確農(nóng)民對宅基地合法權(quán)益，并對農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn),、收回、退出,、搬遷等方面作出了禁止性規(guī)定,。一是依據(jù)《民法典》第三百六十二條“我國宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施,。”的規(guī)定,，《條例》明確依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)。二是明令“四個(gè)禁止”,。禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地,，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件,，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地,，為農(nóng)民維護(hù)自身合法權(quán)益提供了明確的法律依據(jù)。
《條例》已經(jīng)吸納了宅基地制度改革的許多成功經(jīng)驗(yàn),，但是還有很多制度正在積極探索中,，尚未上升為法律制度。按照“十四五”規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求,，宅基地制度改革仍舊任重道遠(yuǎn),，我們還要勇于探索、勇于創(chuàng)新,、勇于實(shí)踐,，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國努力奮斗,！