完善宅基地管理制度 保障農(nóng)民合理用地需求——新《土地管理法實(shí)施條例》系列解讀之四
農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本。隨著土地資源的日趨緊張和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),，農(nóng)村宅基地供需矛盾日益明顯。為促進(jìn)節(jié)約集約利用土地資源,、充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地在保障農(nóng)民生活,、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的重要作用,，2020年1月1日起施行的新《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改,。本次，新的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）將“宅基地管理”單列一節(jié),，在系統(tǒng)總結(jié)宅基地制度改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分別對(duì)農(nóng)村宅基地規(guī)劃安排,、審批程序,、有償退出,、權(quán)益保障等四個(gè)方面作出明確規(guī)定,，對(duì)新《土地管理法》中有關(guān)農(nóng)村宅基地的規(guī)定予以進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。?
一,、突出規(guī)劃引領(lǐng),，保障農(nóng)村宅基地合理用地
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持規(guī)劃先行、有序推進(jìn),，做到注重質(zhì)量,、從容建設(shè)”，要“通盤(pán)考慮土地利用,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治,、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承,，編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃”。2019年5月,，中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》要求，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū),，要組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃,。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要求縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村住房建設(shè)管理和服務(wù),，強(qiáng)化新建農(nóng)村住房規(guī)劃管控,，嚴(yán)格禁止違法占用耕地建房。農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地規(guī)模是國(guó)土空間規(guī)劃尤其是村莊規(guī)劃調(diào)整的重要內(nèi)容,。
為進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃要求,，《條例》第三十三條就規(guī)劃原則、建設(shè)用地指標(biāo)安排,、科學(xué)規(guī)劃等作出規(guī)定,。一是明確農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)遵循節(jié)約集約、因地制宜的原則合理規(guī)劃,。一方面,，要按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》要求，強(qiáng)化農(nóng)村土地管理,，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用,，農(nóng)村宅基地建設(shè)要符合鎮(zhèn)規(guī)劃,、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，先行安排利用村內(nèi)空閑地,、閑置宅基地,。另一方面，要考慮我國(guó)現(xiàn)有的約54萬(wàn)個(gè)行政村和約270萬(wàn)個(gè)自然村的區(qū)域差異,、發(fā)展階段,，兼顧自然資源稟賦和文化傳統(tǒng)等特點(diǎn)，因地制宜地進(jìn)行合理規(guī)劃,。二是保障農(nóng)村宅基地建設(shè)用地指標(biāo),。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo),，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求,。2020年7月，自然資源部,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》,，針對(duì)當(dāng)前存在的計(jì)劃指標(biāo)需求不平衡、指標(biāo)使用要求不夠明確,、指標(biāo)有挪用等問(wèn)題,，專門(mén)規(guī)定農(nóng)村宅基地建設(shè)用地指標(biāo)在年度全國(guó)土地利用計(jì)劃中單列，原則上不低于新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的5%,，專項(xiàng)保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地,，年底實(shí)報(bào)實(shí)銷。當(dāng)年保障不足的,，下一年度優(yōu)先保障,。三是要求科學(xué)劃定宅基地范圍。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、縣,、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求,，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向,，科學(xué)劃定宅基地范圍。在縣,、鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中,，要為農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地預(yù)留空間，從而解決農(nóng)民建房無(wú)序,、布局分散,，亂占耕地建房等突出現(xiàn)象。2019年以來(lái),，自然資源部先后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》,，對(duì)村莊規(guī)劃編制等提出具體要求,。  
二、深化放管服改革,，進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地審批程序
新《土地管理法》明確將農(nóng)村宅基地審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,。2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,、自然資源部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》,，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理工作，自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)土空間規(guī)劃,、土地利用計(jì)劃和規(guī)劃許可等工作,，并對(duì)農(nóng)村宅基地審批和建房規(guī)劃許可管理等作出明確規(guī)定。
在此基礎(chǔ)上,，《條例》第三十四條對(duì)農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)主體、申請(qǐng)對(duì)象,、報(bào)批程序,、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等進(jìn)行了規(guī)定。一是明確農(nóng)村村民以戶為單位申請(qǐng)宅基地,。在具體執(zhí)行中,，地方要注意分戶的合理性，做好與戶籍管理的銜接,，不得設(shè)立互為前置的申請(qǐng)條件,。二是明確申請(qǐng)對(duì)象原則上為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。沒(méi)有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的,，農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)向所在的村民小組或者村民委員會(huì)提出申請(qǐng),。三是明確報(bào)批程序，宅基地申請(qǐng)必須依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過(guò)并在本集體范圍內(nèi)公示后才能呈報(bào)審批,。四是明確批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府,。同時(shí)，為保護(hù)耕地,，涉及占用農(nóng)用地的審批權(quán)限沒(méi)有下放,，仍然應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》第四十四條的規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)占用農(nóng)用地的,，在下達(dá)指標(biāo)范圍內(nèi),，各省級(jí)政府可將《土地管理法》規(guī)定權(quán)限內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批事項(xiàng)，委托縣級(jí)政府批準(zhǔn),。需要注意的是,，無(wú)論任何情況下農(nóng)村宅基地都不得占用永久基本農(nóng)田，并且農(nóng)村村民出賣,、出租,、贈(zèng)與住宅后,，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn),。
三,、堅(jiān)持疏堵結(jié)合，明確農(nóng)村宅基地有償退出
根據(jù)《土地管理法》,，我國(guó)農(nóng)村宅基地實(shí)行“一戶一宅,、戶有所居”。農(nóng)村村民建住宅,，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃,、村莊規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田,，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地,。當(dāng)下，新增建設(shè)用地供需矛盾突出,，通過(guò)分配單宗宅基地以保障農(nóng)民居住權(quán)益的難度日益加大,，“一戶一宅”制度難以為繼，通過(guò)集中安置實(shí)現(xiàn)“戶有所居”亦有種種限制,。通過(guò)“一堵一疏”,，在嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模情形下，集中利用退出的宅基地就成為當(dāng)前保障農(nóng)村宅基地合理需求的有效手段,。
《土地管理法》第六十二條第六款規(guī)定,，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅,?！稐l例》第三十五條重申了國(guó)家允許依法自愿有償退出宅基地的主體為進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,，退出超標(biāo)準(zhǔn)占用的農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)是無(wú)償?shù)?；退出合法?biāo)準(zhǔn)內(nèi)的農(nóng)村宅基地是否有償，雖然沒(méi)有明確規(guī)定,，但是應(yīng)該是有償?shù)?。本條還進(jìn)一步明確了退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求。根據(jù)“十四五”規(guī)劃“允許農(nóng)村集體在農(nóng)民自愿前提下,，依法把有償收回的閑置宅基地,、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。”的規(guī)定,，有償退出的農(nóng)村宅基地的用途還將有進(jìn)一步探索的空間,。
四、尊重農(nóng)民意愿，明令農(nóng)村宅基地“四個(gè)禁止”
習(xí)近平總書(shū)記要求,，“把選擇權(quán)交給農(nóng)民,，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo),，但不搞強(qiáng)迫命令,、不刮風(fēng)、不一刀切”,?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》要求，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并,，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿,、違反法定程序撤并村莊。
針對(duì)部分地方在合村并居中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益的問(wèn)題,，《條例》第三十六條進(jìn)一步明確農(nóng)民對(duì)宅基地合法權(quán)益,，并對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、收回,、退出,、搬遷等方面作出了禁止性規(guī)定。一是依據(jù)《民法典》第三百六十二條“我國(guó)宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”的規(guī)定,，《條例》明確依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù),。二是明令“四個(gè)禁止”。禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地,，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地,，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地,，為農(nóng)民維護(hù)自身合法權(quán)益提供了明確的法律依據(jù),。
《條例》已經(jīng)吸納了宅基地制度改革的許多成功經(jīng)驗(yàn)，但是還有很多制度正在積極探索中,，尚未上升為法律制度,。按照“十四五”規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，宅基地制度改革仍舊任重道遠(yuǎn),，我們還要勇于探索,、勇于創(chuàng)新、勇于實(shí)踐,，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo),，全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)努力奮斗！