以最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度筑牢糧食安全防線——《土地管理法實(shí)施條例》系列解讀之八
新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）嚴(yán)格貫徹落實(shí)黨中央,、國(guó)務(wù)院近年來(lái)關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù),、改進(jìn)占補(bǔ)平衡、制止耕地“非農(nóng)化”,、防止耕地“非糧化”等決策部署,，進(jìn)一步細(xì)化完善了新《土地管理法》關(guān)于耕地保護(hù)的新要求，為確保國(guó)家糧食安全打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ),。  　　
嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”“非糧化”,，筑牢糧食產(chǎn)量安全防線
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》提出了嚴(yán)禁占用耕地的“六個(gè)嚴(yán)禁”和明確耕地利用優(yōu)先序等要求。為了貫徹落實(shí)黨中央,、國(guó)務(wù)院決策部署,，《條例》進(jìn)一步明確了耕地利用的制度邊界，強(qiáng)化了對(duì)耕地的特殊保護(hù),。
《條例》明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù),，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地,、草地,、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉,、油,、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地,、草地、園地等其他農(nóng)用地的,，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地,。   
完善耕地占補(bǔ)平衡制度，筑牢耕地?cái)?shù)量安全防線
占用耕地補(bǔ)償制度是耕地保護(hù)的重要內(nèi)容,?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》提出改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理,，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，拓展補(bǔ)充耕地途徑,，落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)等要求,。《條例》進(jìn)一步完善了占補(bǔ)平衡制度,，新增了開(kāi)墾耕地驗(yàn)收的具體要求,，規(guī)范和細(xì)化了土地整理等內(nèi)容。
關(guān)于開(kāi)墾耕地驗(yàn)收,，新《土地管理法》規(guī)定由省,、自治區(qū)、直轄市人民政府監(jiān)督占用耕地的單位按照計(jì)劃開(kāi)墾耕地或者按照計(jì)劃組織開(kāi)墾耕地,，并進(jìn)行驗(yàn)收,。在此基礎(chǔ)上，《條例》進(jìn)一步明確：省,、自治區(qū),、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)組織自然資源主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)對(duì)開(kāi)墾的耕地進(jìn)行驗(yàn)收,，確保開(kāi)墾的耕地落實(shí)到地塊,。劃入永久基本農(nóng)田的還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。占用耕地補(bǔ)充情況應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公布,。
關(guān)于土地整理,，《條例》規(guī)定：縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)于統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài),、城鎮(zhèn)等功能空間的要求,，制定土地整理方案，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用,?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,，實(shí)施土地整理方案,，對(duì)閑散地和廢棄地有計(jì)劃地整治、改造,。土地整理新增耕地,，可以用作建設(shè)所占用耕地的補(bǔ)充。
細(xì)化耕地質(zhì)量提升和保護(hù)制度,，筑牢耕地質(zhì)量安全防線
為保證耕地質(zhì)量,，新《土地管理法》新增了省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施保證耕地質(zhì)量不降低，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)因地制宜輪作休耕,、防止土壤污染等內(nèi)容,?！稐l例》從工作原則層面和操作實(shí)施層面進(jìn)一步明確：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，預(yù)防和治理耕地土壤流失,、污染,，有計(jì)劃地改造中低產(chǎn)田，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,，提高耕地質(zhì)量,，保護(hù)黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地，并依法對(duì)建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排,。非農(nóng)業(yè)建設(shè)依法占用永久基本農(nóng)田的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照省,、自治區(qū),、直轄市的規(guī)定，將所占用耕地耕作層的土壤用于新開(kāi)墾耕地,、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良,。
此外，《條例》明確：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)和管理,，防止破壞耕地耕作層,；設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織恢復(fù)種植條件,。
建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度,，構(gòu)建耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制
耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段開(kāi)展耕地保護(hù)的有效措施。近年來(lái),，黨中央,、國(guó)務(wù)院多次提出完善耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，支持地方開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐,?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》明確提出，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì),，積極推進(jìn)中央和地方各級(jí)涉農(nóng)資金整合,，按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則,，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度,。《條例》在總結(jié)全國(guó)部分地方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上作出明確規(guī)定：國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度,。具體辦法和耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)規(guī)定,。
目前從各地實(shí)踐來(lái)看，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)的方式主要包括對(duì)保護(hù)成效突出的地區(qū)給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì),、對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)進(jìn)行普惠式補(bǔ)償或者給予資金獎(jiǎng)勵(lì)等,。耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)讓保護(hù)耕地的地方不吃虧,，讓保護(hù)耕地的群眾得實(shí)惠，從而有力調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民集體,、農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地的積極性,，形成耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。
明確耕地保護(hù)責(zé)任主體,，強(qiáng)化耕地保護(hù)法律責(zé)任
《條例》在總結(jié)多年來(lái)黨中央,、國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任主體制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體,，其中明確規(guī)定：省,、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé),，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人,。《條例》明確要求：省,、自治區(qū),、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到具體地塊,。同時(shí)規(guī)定,，國(guó)務(wù)院對(duì)省、自治區(qū),、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核,。
為了加大對(duì)違法行為的打擊力度，采取“長(zhǎng)牙齒”的措施切實(shí)保護(hù)耕地,，《條例》增加了對(duì)耕地“非糧化”的處罰規(guī)定,，提高了對(duì)違法占用耕地等行為罰款的處罰額度。關(guān)于耕地“非糧化”,，《條例》明確規(guī)定：非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚(yú)的,，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)任限期改正；逾期不改正的,，按占用面積處耕地開(kāi)墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款,。關(guān)于違反新《土地管理法》第七十五條的規(guī)定，違法占用耕地破壞種植條件的或者因開(kāi)發(fā)土地造成土地荒漠化,、鹽漬化的等行為可以并處罰款的,，《條例》規(guī)定罰款額為耕地開(kāi)墾費(fèi)的5倍以上10倍以下。此外,，《條例》還規(guī)定破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的,，從重處罰。
糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ),，保障國(guó)家糧食安全的根本在嚴(yán)格保護(hù)耕地,。各級(jí)政府和自然資源主管部門(mén)要認(rèn)真落實(shí)《條例》的要求,，以高度的責(zé)任感和使命感嚴(yán)格保護(hù)耕地，筑牢國(guó)家糧食安全防線,。