采取“長(zhǎng)牙齒”的措施強(qiáng)化違法用地法律責(zé)任——《土地管理法實(shí)施條例》系列解讀之九
為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于自然資源管理工作的重要指示批示精神和黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)的重大決策部署，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）,，大幅提高違法用地的罰款額度,，進(jìn)一步強(qiáng)化了違法用地的法律責(zé)任，加大懲戒力度,，震懾違法行為,。
增加違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的法律責(zé)任
原《土地管理法》及原《條例》都明確規(guī)定,，禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚,，但法律法規(guī)均未設(shè)立相應(yīng)的法律責(zé)任，實(shí)踐中無法對(duì)占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的行為進(jìn)行處罰,，嚴(yán)重影響耕地保護(hù),。永久基本農(nóng)田是我們的“口糧田”“保命田”,，近年來部分地區(qū)出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向,，一些經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘,，忽略了永久基本農(nóng)田種植口糧的主要用途，嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全,。2020年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào)）,，提出要明確耕地利用優(yōu)先序,，永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn),，特別是保障稻谷,、小麥、玉米三大谷物的種植面積,。
為了堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”,，《條例》增加了違法占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的法律責(zé)任,，明確：“違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的,，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正,；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款,；破壞種植條件的,，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰”。
大幅提高違法用地罰款的處罰額度
原《條例》是1999年實(shí)施的,，距今已經(jīng)20多年了,。20多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,，當(dāng)時(shí)確定的違法處罰標(biāo)準(zhǔn),，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)新形勢(shì)新環(huán)境的要求。從實(shí)踐中來看,，罰款額度較低導(dǎo)致違法效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法成本,。比如對(duì)非法占用土地的處罰，原《條例》規(guī)定的罰款額度是每平方米30元以下,，有些地方針對(duì)部分項(xiàng)目行使自由裁量權(quán),，每平方米僅僅罰款一元或者兩元，致使很多建設(shè)單位或者個(gè)人鋌而走險(xiǎn),，非法占用土地甚至是耕地進(jìn)行建設(shè),，一旦違法行為被發(fā)現(xiàn)，即使進(jìn)行了處罰,，但違法者仍能獲得高額回報(bào),。可見,，20年前確定的罰款額度已起不到震懾違法行為的作用。
為此,，《條例》修改過程中,，在多個(gè)方面大幅提高了違法用地罰款的處罰額度：
一是增加了在臨時(shí)使用的土地上修建永久性建筑物的罰款標(biāo)準(zhǔn)，按占用面積處土地復(fù)墾費(fèi)5倍以上10倍以下的罰款,。
二是設(shè)定買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地違法行為的罰款下限,，由原來的“違法所得的50%以下”修改為“違法所得的10%以上50%以下”。
三是調(diào)整集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的罰款額度,，從原來“非法所得的5%以上20%以下”調(diào)整為“違法所得的10%以上30%以下”,。
四是大幅提高占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房,、挖砂,、采石、采礦,、取土等,，破壞種植條件的,，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的處罰額度,，從原來“耕地開墾費(fèi)的2倍以下”提高到“耕地開墾費(fèi)的5倍以上10倍以下”,，同時(shí)明確破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的，要從重處罰,。
五是調(diào)整拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的罰款額度,，從原來的“土地復(fù)墾費(fèi)的2倍以下”調(diào)整為“土地復(fù)墾費(fèi)的2倍以上5倍以下”，同時(shí),，對(duì)臨時(shí)用地不履行復(fù)墾義務(wù)的做了特殊規(guī)定,。
六是大幅提高違法用地的罰款額度，從原來“每平方米30元以下”提高到“每平方米100元以上1000元以下”,。同時(shí),，還明確了在國(guó)土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的范圍內(nèi)從事土地開發(fā)活動(dòng)的，按照違法占用土地進(jìn)行處罰,。
七是大幅提高拒不交還土地的罰款額度,，從原來“每平方米10元以上30元以下”提高到“每平方米100元以上500元以下”。
增加了違法建筑沒收的相關(guān)規(guī)定
按照《土地管理法》規(guī)定,，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地以及非法占用土地的,，在處罰方面區(qū)分是否符合土地利用總體規(guī)劃，符合規(guī)劃的,，沒收新建建筑物和其他設(shè)施,，不符合規(guī)劃的，一律責(zé)令限期拆除,。在責(zé)令限期拆除方面,，《土地管理法》第八十三條進(jìn)行了明確規(guī)定，要求建設(shè)單位或者個(gè)人必須自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,，不自行拆除且在法定期限內(nèi)又不提起行政訴訟的，作出處罰的機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,。而在沒收方面,，一直沒有明確的規(guī)定，尤其是自然資源主管部門沒收后如何處置的問題,，基層反映比較強(qiáng)烈,。一方面，由于自然資源主管部門沒有行政強(qiáng)制權(quán),，沒收后無法對(duì)建筑物內(nèi)人員和物品進(jìn)行清退,；另一方面，沒收后建筑物及其他設(shè)施如何進(jìn)行移交,，移交到哪個(gè)部門,，也沒有明確規(guī)定,，基層實(shí)踐也各不相同。
為了有效解決違法建筑的沒收問題,，《條例》專門增加規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門沒收在非法轉(zhuǎn)讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的,，應(yīng)當(dāng)于九十日內(nèi)交由本級(jí)人民政府或者其指定的部門依法管理和處置。
需要特別說明的問題
一是關(guān)于法的溯及力問題,。由于新條例提高了違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn),，基層工作人員對(duì)如何適用新的處罰標(biāo)準(zhǔn)還有疑問。筆者認(rèn)為,，按照《立法法》第九十三條規(guī)定,，法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī),、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往,。同時(shí),，《行政處罰法》第三十七條也明確了行政處罰“從舊兼從輕”的原則。“從舊兼從輕”原則是行政處罰的基本原則,，但也有例外,。在實(shí)踐中，有的違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài),，違法行為終了之日法律,、法規(guī)、規(guī)章做出了修改或者廢止,，此時(shí)應(yīng)當(dāng)適用新的法律,、法規(guī)、規(guī)章,。實(shí)踐中看,，如果違法行為發(fā)生在2021年9月1日前，但當(dāng)事人未主動(dòng)消除違法狀態(tài),，違法行為連續(xù),、未終止，延續(xù)到2021年9月1日后,，則應(yīng)該按照新的處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰,。
二是關(guān)于自由裁量權(quán)問題?！稐l例》規(guī)定的新的處罰標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間較大,，如何確定具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，各地還有疑問。根據(jù)《行政處罰法》第十四條的規(guī)定,，地方政府規(guī)章可以在法律,、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)作出具體規(guī)定,。因此,，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，盡快出臺(tái)相應(yīng)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn),，指導(dǎo)基層工作實(shí)踐,。