來源：經(jīng)濟日報　

黨的十九大報告強調(diào)，完善承包地“三權”分置制度,。土地“三權”分置,，是繼家庭承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新,，是習近平總書記“三農(nóng)”思想重要組成。從“兩權”分離到“三權”分置,，是適應生產(chǎn)力發(fā)展,、順應農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實際,、繼往開來的制度變革,，是改革開放以來農(nóng)村土地制度的與時俱進——

　　習近平總書記指出，新形勢下深化農(nóng)村改革,，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關系,。2016年，習近平總書記主持中央深改小組會議,，審定下發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》,。黨的十九大報告進一步強調(diào)，要完善承包地“三權”分置制度,。土地“三權”分置,，是繼家庭承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習近平“三農(nóng)”思想重要組成,。

　　一,、“三權”分置具有豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵

　　“三權”分置的演變歷程，符合生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律,。人民公社時期,，農(nóng)村集體土地所有權和經(jīng)營權“兩權”合一，土地集體所有,、集體統(tǒng)一經(jīng)營,。改革開放以后，農(nóng)村土地集體所有權和農(nóng)戶承包經(jīng)營權“兩權”分離,，土地集體所有,、家庭承包經(jīng)營。黨的十八大以來,，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權,，實行“三權”分置，這是農(nóng)村改革又一重大創(chuàng)新,。

　　一是統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的問題,。土地制度是國家的基礎性制度，在土地問題上要有歷史耐心,。從“兩權”分離到“三權”分置,，以穩(wěn)定為基礎，以放活為目標,，堅持了土地集體所有權,，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權,，放活了土地經(jīng)營權，促進農(nóng)村資源要素合理配置,，推動多種形式的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展,，進一步解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力?？傆腥苏J為,，一家一戶搞不了現(xiàn)代化，要把承包地收回來,，實行集體經(jīng)營,。但回到集體統(tǒng)一經(jīng)營，這條路早已證明是走不通的,。“三權”分置創(chuàng)造性地處理了變與不變的關系,，以農(nóng)村土地集體所有,、家庭經(jīng)營基礎性地位,、土地承包關系的不變，來適應土地作為生產(chǎn)要素的流動,、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的多樣化,，順應了農(nóng)民想保留承包權、又想流轉經(jīng)營權的意愿,，既沒有回到人民公社歸大堆的老路,，也沒有否定家庭承包經(jīng)營的基礎性地位，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化,、專業(yè)化,、組織化、社會化發(fā)展,，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力,。

　　二是統(tǒng)籌解決了公平與效率的問題。土地是財富之母,。“兩權”分離實行農(nóng)戶平均承包土地,，保障每個農(nóng)村人口基本生存發(fā)展權利，解決了十幾億人口的溫飽問題,。但在土地分包過程中,，不少地方實行水旱、肥瘦,、遠近搭配,，導致承包土地細碎化，全國戶均耕地7.5畝,、5.7塊,，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提升,。“三權”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過土地經(jīng)營權的流轉,，促進經(jīng)營權的協(xié)商交換,、土地整理，實現(xiàn)小塊變大塊,、連片經(jīng)營;通過經(jīng)營權的流轉,、托管等，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營,，提高了土地產(chǎn)出率,、勞動生產(chǎn)率、資源利用率,。

　　三是統(tǒng)籌解決了封閉與開放的問題,。我國農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，只有集體經(jīng)濟組織成員才有資格承包土地,。在“兩權”分離制度下,，土地承包經(jīng)營權在一起，誰承包誰經(jīng)營,，承包者就是經(jīng)營者,，承包經(jīng)營權具有一定的封閉性、排他性,。“三權”分置后,，實現(xiàn)了承包權和經(jīng)營權分離，承包權是成員權,，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)封閉運行,，保障了集體經(jīng)濟成員的合法權益;經(jīng)營權是用益物權，具有開放性,、社會性,。這樣一來，農(nóng)村土地可以由本村人經(jīng)營,，可以將經(jīng)營權流轉給外村人,，也可以流轉給城里人，實現(xiàn)了土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置,。

　　四是統(tǒng)籌解決了外出務工與“誰來種地”的問題,。近年來，隨著大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè),，農(nóng)村青壯年勞動力大幅減少,，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)降低，農(nóng)業(yè)勞動力兼業(yè)化,、老齡化,、婦女化問題突出。“三權”分置推動了土地經(jīng)營權流轉,，全國2.3億農(nóng)戶中流轉土地的超過了7000萬戶,，比例近30%，促進了農(nóng)村分工分業(yè),。外出務工農(nóng)民安心進城,，新型職業(yè)農(nóng)民茁壯成長，農(nóng)民務工務農(nóng)各得其所,，新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展,，解決了農(nóng)村“誰來種地”的問題。目前全國各類新型經(jīng)營主體達到270萬家,，新型職業(yè)農(nóng)民超過1200萬人,，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生力軍和領頭羊。

　　五是統(tǒng)籌解決了家庭承包與規(guī)模經(jīng)營的問題,。長期以來,，我國農(nóng)民“家家包地、戶戶種田”,，千家萬戶的小規(guī)模分散經(jīng)營,，難以適應千變?nèi)f化的大市場,，也難以容納現(xiàn)代技術裝備,，家庭經(jīng)營效益也難以提高。“三權”分置放活了土地經(jīng)營權,，土地向種田能手,、種養(yǎng)大戶集中，小規(guī)模分散經(jīng)營在減少,，多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營在發(fā)展,，日益成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的引領力量。目前,，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積達到了4.6億畝,，約占承包地的1/3，經(jīng)營耕地50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶,，農(nóng)民合作社達到190萬個,。近年來，隨著土地流轉,、土地入股,、土地托管等多種形式規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)業(yè)機械化加快推進,，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平超過65%,。

　　二,、“三權”分置是充滿政治智慧的制度安排

　　從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產(chǎn)力發(fā)展,、順應農(nóng)民意愿,、符合農(nóng)村實際、繼往開來的制度變革,，是改革開放以來農(nóng)村土地制度的與時俱進,。

　　(一)“三權”分置為合理配置土地資源提供了制度保障。在“三權”分置的制度安排下,，進城務工的農(nóng)戶擁有穩(wěn)定的承包權,，可以放心流轉出土地經(jīng)營權;想種地、多種地的農(nóng)戶,，可以多種渠道流轉進土地經(jīng)營權,，擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。“三權”分置實現(xiàn)了村組集體,、承包農(nóng)戶,、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地權利的共享，土地所有者,、承包者和經(jīng)營者各有所得,、無有所失，集體土地作為要素在生產(chǎn)經(jīng)營中實現(xiàn)流動,，流出土地經(jīng)營權的農(nóng)戶增加財產(chǎn)性收入,，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益，達到了最大公約數(shù)效果,。

　　(二)“三權”分置為增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力創(chuàng)新了制度供給,。當年土地家庭承包，實行“兩權”分離,，這個制度供給打破了大鍋飯,，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解決了出工不出力,、種地不打糧的問題,，一舉解決了溫飽問題。“三權”分置作為農(nóng)村土地制度的又一次重大創(chuàng)新,，實際也是新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的又一次帶有全局性的制度供給,，必將再一次釋放出巨大的改革紅利。土地經(jīng)營權流轉,，提升了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益;經(jīng)營權托管,，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè);經(jīng)營權互換，實現(xiàn)了土地集中連片種植;經(jīng)營權抵押，解決了新型經(jīng)營主體融資問題,。經(jīng)營權的放活,，還為多元主體投資農(nóng)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新開辟了空間,，推動資金,、人才、技術等要素加快向農(nóng)業(yè)農(nóng)村集聚?，F(xiàn)在,，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力空前迸發(fā)，“三權”分置正在為農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展提供新的動力源泉,。

　　(三)“三權”分置為推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來了制度績效,。“三權”分置是對“兩權”分離的繼承和發(fā)展，創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式,，豐富了以家庭承包經(jīng)營為基礎,、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵，使我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度煥發(fā)出新的生機和活力,。“三權”分置促進農(nóng)村資源要素優(yōu)化配置,，推動發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，催生了家庭農(nóng)場,、合作社,、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新路徑,。“三權”分置使中國的土地制度更好對接農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,，現(xiàn)代技術、裝備,、管理,、金融、人才等可以更好融入農(nóng)業(yè),，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品市場化,。“三權”分置植根中國大地,，富有中國特色，也為世界上人多地少國家的土地制度創(chuàng)新提供了“中國方案”,。

　　三,、“三權”分置的意義還在于既解決了農(nóng)業(yè)問題，又解決了農(nóng)民問題

　　人多地少是中國的國情,，人多主要是農(nóng)民多,，這決定了小農(nóng)戶將長期存在。“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，不是農(nóng)業(yè)問題,。如果單純講農(nóng)業(yè)問題,，土地歸大堆、人為壘大戶,、培育“大地主”,，地讓工商資本來種，農(nóng)業(yè)問題也可以解決,，農(nóng)業(yè)的規(guī)模,、效益、現(xiàn)代手段也可以提高,，但會導致大量農(nóng)民失地失業(yè)失權,，成為農(nóng)村貧民或城市貧民。土地承包關系變動也會引起農(nóng)村社會不穩(wěn)定,，進而動搖黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎,。我們不能解決了農(nóng)業(yè)問題，惡化了農(nóng)民問題,，要把農(nóng)業(yè),、農(nóng)民問題放在一起統(tǒng)籌考慮，不能顧此失彼,，防止出現(xiàn)“拉美陷阱”,。

　　“三權”分置為統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題找到了新路徑,。農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員,，是土地所有者的一分子。通過土地確權登記頒證,，“確實權,、頒鐵證”，農(nóng)戶擁有穩(wěn)定的承包權,，可以進退有據(jù),，合法權益得到保護;通過經(jīng)營權出租、入股,、托管等,，農(nóng)戶可以獲得穩(wěn)定的財產(chǎn)性收益。土地經(jīng)營權流動起來,，可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,，發(fā)展新型經(jīng)營主體，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)民“兩道題目”一起解,?？梢哉f，“三權”分置制度安排,，給家庭承包經(jīng)營制度增添了活力,，保障了普通小農(nóng)戶的權益和生計;也為小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接找到了新路子，開辟了符合我國國情的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,、市場化道路,。

　　顯然，“三權”分置作為一種長遠制度安排,，其前提是農(nóng)村土地承包關系長久穩(wěn)定不變,，基礎還是農(nóng)村集體土地所有權不變，土地家庭承包不變,。習近平總書記講,，這是農(nóng)村土地經(jīng)營制度的根和魂。所以,，要搞土地確權登記,，把集體所有權固定下來，把農(nóng)戶承包權穩(wěn)定下來,，在此基礎上實行“三權”分置,，由此推進中國特色農(nóng)村土地制度再次創(chuàng)新、更加完善,。

　　當然,，“三權”分置并沒有窮盡中國土地制度創(chuàng)新，也不可能要求一項制度創(chuàng)新解決未來遇到的所有問題?，F(xiàn)在,，“三權”分置的制度框架已經(jīng)建立，也需要不斷完善和發(fā)展,，包括需要深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地,、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系;研究賦予經(jīng)營權享有抵押、擔保,、入股等用益物權權能,，為經(jīng)營者提供長期穩(wěn)定的經(jīng)營預期;研究探索土地承包權退出的有效辦法和途徑，引導舉家進城的承包戶自愿有償退出承包權,，等等,。這是改革的必然，也是改革的生命力,。 (作者系農(nóng)業(yè)部部長)