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為加強規(guī)劃許可和用地審批融合管理，推進用途管制制度改革,，自然資源部近日印發(fā)《關于深化規(guī)劃用地“多審合一,、多證合一”改革的通知》（以下簡稱《通知》），明確以“多規(guī)合一”為基礎,，以精簡審批環(huán)節(jié),、加強規(guī)范管理,、提升服務水平為重點，推動“多審合一,、多證合一”,，提高審批效能和監(jiān)管服務水平。自然資源部國土空間用途管制司,、國土空間規(guī)劃局,、自然資源確權登記局、自然資源所有者權益司,、國土測繪司相關負責人,，針對新政的出臺背景、主要內(nèi)容,、重要作用及其落地實施的保障政策等進行解讀,。

推動規(guī)劃用地審批事項深度融合
2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）要求,，以“多規(guī)合一”為基礎，統(tǒng)籌規(guī)劃,、建設,、管理三大環(huán)節(jié)，推動“多審合一,、多證合一”,。為貫徹落實中央重大戰(zhàn)略部署，同年9月自然資源部出臺《關于以“多規(guī)合一”為基礎推進規(guī)劃用地“多審合一,、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)〔2019〕2號,，以下簡稱“2號文”），按照“一類事項一個部門統(tǒng)籌,，一個階段同類事項合并”的原則,，對城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設用地審批等用途管制事項進行改革,，合并審批,、優(yōu)化流程、簡化材料,。各地反映,，2號文推動了原有審批事項的“物理整合”，但目前規(guī)劃許可,、用地審批還存在事項交叉重復,、銜接不夠、效率不高和重土地輕空間,、重審批輕監(jiān)管等問題,。當前,，《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）已印發(fā)實施，省級及以下國土空間規(guī)劃編制,、審批加速推進,，“多規(guī)合一”基礎不斷鞏固，后端規(guī)劃實施的相關審批事項進一步優(yōu)化簡化具備了更好的條件,。因此,，需要在前期改革實踐的基礎上，繼續(xù)深化規(guī)劃用地改革,，推動相關事項深度融合,，進一步提高審批效能和監(jiān)管服務水平。
《通知》的起草出于多方考量：一是夯實規(guī)劃基礎,，加快推進國土空間規(guī)劃編制,、審批，為規(guī)劃許可,、用地審批提供法定依據(jù),。二是精簡審批環(huán)節(jié)，區(qū)分不同情形,，以合并,、同步、豁免,、承諾等方式,，推動規(guī)劃用地審批許可提質(zhì)增效。三是加強規(guī)范管理,，針對地方和行政相對人反映問題集中的審查事項,，明確規(guī)范實施的具體要求。四是提升服務水平,，推動用途管制全周期數(shù)字化管理,，有序推進規(guī)劃許可電子證照應用，加強政府信息共享,。
總體來看,，《通知》在原有政策基礎上，圍繞精簡,、規(guī)范,、服務提出了深化改革的要求，相關政策舉措將進一步便民助企,，有效降低行政相對人的辦事成本,，促進投資項目盡快落地建設。

夯實國土空間規(guī)劃基礎
目前,，地方各級國土空間總體規(guī)劃的編制工作基本完成,，已啟動審查報批工作,。《通知》進一步強調(diào)地方要加快推進各級國土空間總體規(guī)劃編制審批,，對于盡快完善以規(guī)劃為基礎,、以用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度具有推動作用。
鑒于國土空間規(guī)劃改革前,，下級規(guī)劃突破上級規(guī)劃,、詳細規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃突破總體規(guī)劃的問題時有發(fā)生，“三區(qū)三線”劃定試點過程中,，各項專項規(guī)劃空間需求過大,、部分空間的規(guī)劃用途存在交叉重疊等問題較為突出的客觀現(xiàn)實，《通知》進一步落實《若干意見》《綱要》要求,，規(guī)定下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃,，總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關專項規(guī)劃的空間需求。同時,，考慮到各地資源稟賦,、經(jīng)濟社會發(fā)展階段和功能定位的差異性，也要求上級規(guī)劃應給下級規(guī)劃留有合理空間,，除上級規(guī)劃明確的強制性內(nèi)容外,，地方可結合實際因地制宜確定差異化規(guī)則，分類精準施策,。這既是維護國土空間規(guī)劃權威性、嚴肅性的必然要求,，也是確保地方經(jīng)濟社會發(fā)展中各類空間開發(fā)保護行為依法依規(guī)開展的現(xiàn)實需要,。《通知》再次強調(diào)了相關要求,，為更好實施“多審合一,、多證合一”改革打下了空間基礎。
3月,，自然資源部印發(fā)《關于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號,，以下簡稱“43號文”），強調(diào)詳細規(guī)劃是實施國土空間用途管制和核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證,、建設工程規(guī)劃許可證,、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證等城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可，以及實施城鄉(xiāng)開發(fā)建設,、整治更新,、保護修復活動的法定依據(jù)?！锻ㄖ诽岢黾皶r開展詳細規(guī)劃編制或修編與43號文進行了銜接,，進一步強調(diào)了詳細規(guī)劃的法定作用,。

精簡規(guī)劃用地審批環(huán)節(jié)
《通知》提出，整合現(xiàn)行的規(guī)劃選址論證,、耕地踏勘論證,、永久基本農(nóng)田占用補劃論證、生態(tài)保護紅線不可避讓論證,、節(jié)地評價等事項為規(guī)劃選址綜合論證,，是與《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》的充分銜接?？尚行匝芯侩A段,，統(tǒng)籌規(guī)劃選址、耕地和永久基本農(nóng)田保護,、節(jié)約集約用地等要求,，在滿足功能需求、技術安全和合理投資的前提下,，多項論證合并辦理,，編制節(jié)約集約用地論證分析專章，有助于促進建設項目不占或少占耕地,，合理避讓永久基本農(nóng)田,、生態(tài)保護紅線，提升項目節(jié)約集約用地水平,，提高審批質(zhì)量和效率,。項目建設單位在申請建設項目用地預審與選址意見書時，只需提交節(jié)約集約用地論證分析專章,，不再單獨編制相關技術報告,。
《通知》鼓勵同步核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證，因市政基礎設施和標準廠房建設項目具有通用性,、配套性,、標準化等特點，《通知》鼓勵這兩類項目將建設工程設計方案編制,、審查前移,，實施“帶方案供應”，將土地供應與規(guī)劃許可兩階段變串聯(lián)為并聯(lián),，在完成供地的同時建設單位即可取得建設用地規(guī)劃許可證,、建設工程規(guī)劃許可證，降低企業(yè)時間成本,，促進項目盡快落地實施,。其中，市政基礎設施建設項目用地大多符合以劃撥方式配置的要求,，其建設單位在申請用地時可一并提出建設工程設計方案,，方案經(jīng)審查同意后納入供地方案,；市、縣人民政府出讓標準廠房建設項目用地時,，可由政府產(chǎn)業(yè)主管部門,、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等組織編制標準廠房建設工程設計方案，經(jīng)自然資源主管部門審核后納入供地方案,，在出讓公告和出讓文件中應予以公開,，建設工程設計方案和相關出讓條件不得違反市場公平競爭原則。
《通知》同時鼓勵地方探索同步發(fā)放不動產(chǎn)權證書,，依法依規(guī)實行“交地即交證”,，即不動產(chǎn)登記機構提前介入、主動服務,，采取優(yōu)化流程,、信息共享、并聯(lián)辦理等舉措,，對已完成地籍調(diào)查,、繳清土地出讓價款等具備不動產(chǎn)登記法定條件的新供應土地，在交付土地的同時,，辦理不動產(chǎn)登記并發(fā)放不動產(chǎn)權證書,，助力用地單位盡早融資貸款和開工建設。
在總結地方實踐經(jīng)驗的基礎上,，《通知》還鼓勵各地探索建立建設工程規(guī)劃許可豁免清單并提出底線要求,。其中，在豁免條件上,，要求不影響周邊利害關系人合法權益,、不改變建筑主體結構、不破壞景觀環(huán)境,、保證公共安全和公共利益,；在項目類型上,，限定為老舊小區(qū)微改造,、城市公共空間服務功能提升等微更新項目；在保障措施上,，提出要完善監(jiān)管機制,、“放”“管”并舉。此外,，《通知》落實《國務院關于加快推進政務服務標準化規(guī)范化便利化的指導意見》要求,，提出各地可區(qū)分項目類型、風險程度,，探索建設工程規(guī)劃許可告知承諾制,，進一步利企便民,。

加強規(guī)劃用地規(guī)范管理
一是依據(jù)規(guī)劃審批城鎮(zhèn)用地。為落實“項目跟著規(guī)劃走,、要素跟著項目走”,，《通知》規(guī)定報批城鎮(zhèn)用地農(nóng)用地轉用和土地征收應符合國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和土地使用標準等要求,，并按照《國土空間調(diào)查,、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》明確土地規(guī)劃用途和建設項目用地類型,，旨在引導地方充分考慮實際用地需求報批城鎮(zhèn)用地,，既節(jié)約集約用地，也避免建設項目因規(guī)劃依據(jù)不充分,、規(guī)劃許可手續(xù)不完整而難以開工建設,。
二是分類規(guī)范建設工程設計方案審查。建設工程設計方案是建設工程規(guī)劃許可證的核心審查要素,，但各地對建設工程設計方案的表達內(nèi)容,、審查要求不盡相同，這既對建設工程規(guī)劃許可的權責界限造成影響,，也不利于營造公平高效的審批環(huán)境,。去年1月國務院辦公廳下發(fā)《關于全面實行行政許可事項清單管理的通知》，提出持續(xù)推進行政許可標準化,、規(guī)范化,、便利化。為進一步規(guī)范建設工程規(guī)劃許可,，《通知》再次重申“詳細規(guī)劃—規(guī)劃條件—建設工程規(guī)劃許可”的規(guī)劃傳導和實施管理要求,，強調(diào)將涉及安全、主要控制線,、景觀風貌等管理要求作為建設工程設計方案的審查重點,，并區(qū)分建筑工程、交通工程,、管線工程三種項目類型明確審查內(nèi)容,。
三是優(yōu)化鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可管理。針對鄉(xiāng)村規(guī)劃管理這一薄弱環(huán)節(jié),，《通知》從許可依據(jù),、審查內(nèi)容等方面提出具體要求?！锻ㄖ窂娬{(diào)村莊規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的依據(jù),，一般性村莊可在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中形成“通則式”村莊空間用途管制規(guī)則，重點落實耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線,、村莊建設邊界,、安全風險底線、歷史風貌保護控制線等,，加強鄉(xiāng)村建設,、風貌管控和環(huán)境整治等方面引導，隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃依法報批后,，作為鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的依據(jù),。《通知》還規(guī)定了農(nóng)村村民住宅類項目的審查內(nèi)容,，充分考慮鄉(xiāng)村建設項目實際,，對農(nóng)村村民住宅、污水處理設施,、垃圾儲運,、公廁等簡易項目，鼓勵地方提供通用設計方案,，簡化鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可的審批流程,，提高審批效率，助力鄉(xiāng)村振興,。

推動用途管制全周期數(shù)字化管理
《通知》推動以數(shù)字化改革助力政府職能轉變,，要求各地加快實景三維中國建設，豐富時空信息數(shù)據(jù)供給,，為用途管制全周期數(shù)字化管理提供統(tǒng)一的時空數(shù)據(jù)基礎底板,，推動國土空間現(xiàn)狀信息、規(guī)劃信息,、管理信息有機融合,，促進用途管制供給與需求在時空上快捷、精準,、智能匹配,，為實現(xiàn)用途管制數(shù)字化管理提供高效支撐。
同時,，《通知》明確地方要依托現(xiàn)有信息平臺和監(jiān)管系統(tǒng),，實施國土空間用途管制業(yè)務全周期數(shù)字化監(jiān)管，以高效,、公平,、透明的監(jiān)管倒逼規(guī)范審批,、提升效率,。《通知》還規(guī)定，有序推進規(guī)劃許可電子證照應用,，強化規(guī)劃用地審批信息共享,，避免重復提交材料，積極通過互聯(lián)網(wǎng),、手機APP等為行政相對人提供在線辦理等服務,，降低企業(yè)和群眾的經(jīng)濟成本和時間成本，提升服務質(zhì)量,。