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為加強(qiáng)規(guī)劃許可和用地審批融合管理,，推進(jìn)用途管制制度改革，自然資源部近日印發(fā)《關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一,、多證合一”改革的通知》（以下簡稱《通知》），明確以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ),，以精簡審批環(huán)節(jié),、加強(qiáng)規(guī)范管理、提升服務(wù)水平為重點(diǎn),，推動(dòng)“多審合一,、多證合一”，提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平,。自然資源部國土空間用途管制司,、國土空間規(guī)劃局,、自然資源確權(quán)登記局、自然資源所有者權(quán)益司,、國土測繪司相關(guān)負(fù)責(zé)人,，針對新政的出臺(tái)背景、主要內(nèi)容,、重要作用及其落地實(shí)施的保障政策等進(jìn)行解讀,。

推動(dòng)規(guī)劃用地審批事項(xiàng)深度融合
2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）要求,，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ),，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè),、管理三大環(huán)節(jié),，推動(dòng)“多審合一、多證合一”,。為貫徹落實(shí)中央重大戰(zhàn)略部署,，同年9月自然資源部出臺(tái)《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)〔2019〕2號(hào),，以下簡稱“2號(hào)文”）,，按照“一類事項(xiàng)一個(gè)部門統(tǒng)籌，一個(gè)階段同類事項(xiàng)合并”的原則,，對城鄉(xiāng)規(guī)劃許可,、建設(shè)用地審批等用途管制事項(xiàng)進(jìn)行改革，合并審批,、優(yōu)化流程,、簡化材料。各地反映,，2號(hào)文推動(dòng)了原有審批事項(xiàng)的“物理整合”,，但目前規(guī)劃許可、用地審批還存在事項(xiàng)交叉重復(fù),、銜接不夠,、效率不高和重土地輕空間、重審批輕監(jiān)管等問題,。當(dāng)前,，《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）已印發(fā)實(shí)施，省級及以下國土空間規(guī)劃編制,、審批加速推進(jìn),，“多規(guī)合一”基礎(chǔ)不斷鞏固，后端規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)審批事項(xiàng)進(jìn)一步優(yōu)化簡化具備了更好的條件,。因此,，需要在前期改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上,，繼續(xù)深化規(guī)劃用地改革，推動(dòng)相關(guān)事項(xiàng)深度融合,，進(jìn)一步提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平,。
《通知》的起草出于多方考量：一是夯實(shí)規(guī)劃基礎(chǔ)，加快推進(jìn)國土空間規(guī)劃編制,、審批,，為規(guī)劃許可、用地審批提供法定依據(jù),。二是精簡審批環(huán)節(jié),，區(qū)分不同情形，以合并,、同步,、豁免、承諾等方式,，推動(dòng)規(guī)劃用地審批許可提質(zhì)增效,。三是加強(qiáng)規(guī)范管理，針對地方和行政相對人反映問題集中的審查事項(xiàng),，明確規(guī)范實(shí)施的具體要求,。四是提升服務(wù)水平，推動(dòng)用途管制全周期數(shù)字化管理,，有序推進(jìn)規(guī)劃許可電子證照應(yīng)用,，加強(qiáng)政府信息共享。
總體來看,，《通知》在原有政策基礎(chǔ)上,，圍繞精簡、規(guī)范,、服務(wù)提出了深化改革的要求,，相關(guān)政策舉措將進(jìn)一步便民助企，有效降低行政相對人的辦事成本,，促進(jìn)投資項(xiàng)目盡快落地建設(shè),。

夯實(shí)國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)
目前，地方各級國土空間總體規(guī)劃的編制工作基本完成,，已啟動(dòng)審查報(bào)批工作,。《通知》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)地方要加快推進(jìn)各級國土空間總體規(guī)劃編制審批,，對于盡快完善以規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度具有推動(dòng)作用,。
鑒于國土空間規(guī)劃改革前,，下級規(guī)劃突破上級規(guī)劃,、詳細(xì)規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃突破總體規(guī)劃的問題時(shí)有發(fā)生，“三區(qū)三線”劃定試點(diǎn)過程中,，各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃空間需求過大,、部分空間的規(guī)劃用途存在交叉重疊等問題較為突出的客觀現(xiàn)實(shí)，《通知》進(jìn)一步落實(shí)《若干意見》《綱要》要求,，規(guī)定下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃,，總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的空間需求。同時(shí),，考慮到各地資源稟賦,、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和功能定位的差異性，也要求上級規(guī)劃應(yīng)給下級規(guī)劃留有合理空間,，除上級規(guī)劃明確的強(qiáng)制性內(nèi)容外,，地方可結(jié)合實(shí)際因地制宜確定差異化規(guī)則，分類精準(zhǔn)施策,。這既是維護(hù)國土空間規(guī)劃權(quán)威性,、嚴(yán)肅性的必然要求，也是確保地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中各類空間開發(fā)保護(hù)行為依法依規(guī)開展的現(xiàn)實(shí)需要,?！锻ㄖ吩俅螐?qiáng)調(diào)了相關(guān)要求，為更好實(shí)施“多審合一,、多證合一”改革打下了空間基礎(chǔ),。
3月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號(hào),，以下簡稱“43號(hào)文”）,，強(qiáng)調(diào)詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施國土空間用途管制和核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證,、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可,，以及實(shí)施城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、整治更新,、保護(hù)修復(fù)活動(dòng)的法定依據(jù),。《通知》提出及時(shí)開展詳細(xì)規(guī)劃編制或修編與43號(hào)文進(jìn)行了銜接,，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了詳細(xì)規(guī)劃的法定作用,。

精簡規(guī)劃用地審批環(huán)節(jié)
《通知》提出，整合現(xiàn)行的規(guī)劃選址論證,、耕地踏勘論證,、永久基本農(nóng)田占用補(bǔ)劃論證、生態(tài)保護(hù)紅線不可避讓論證、節(jié)地評價(jià)等事項(xiàng)為規(guī)劃選址綜合論證,，是與《關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》的充分銜接,。可行性研究階段,，統(tǒng)籌規(guī)劃選址,、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、節(jié)約集約用地等要求,，在滿足功能需求,、技術(shù)安全和合理投資的前提下，多項(xiàng)論證合并辦理,，編制節(jié)約集約用地論證分析專章,，有助于促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目不占或少占耕地，合理避讓永久基本農(nóng)田,、生態(tài)保護(hù)紅線,，提升項(xiàng)目節(jié)約集約用地水平，提高審批質(zhì)量和效率,。項(xiàng)目建設(shè)單位在申請建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書時(shí),，只需提交節(jié)約集約用地論證分析專章，不再單獨(dú)編制相關(guān)技術(shù)報(bào)告,。
《通知》鼓勵(lì)同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證,，因市政基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項(xiàng)目具有通用性、配套性,、標(biāo)準(zhǔn)化等特點(diǎn),，《通知》鼓勵(lì)這兩類項(xiàng)目將建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案編制、審查前移,，實(shí)施“帶方案供應(yīng)”,，將土地供應(yīng)與規(guī)劃許可兩階段變串聯(lián)為并聯(lián)，在完成供地的同時(shí)建設(shè)單位即可取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證,、建設(shè)工程規(guī)劃許可證,，降低企業(yè)時(shí)間成本，促進(jìn)項(xiàng)目盡快落地實(shí)施,。其中,，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地大多符合以劃撥方式配置的要求，其建設(shè)單位在申請用地時(shí)可一并提出建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案,，方案經(jīng)審查同意后納入供地方案,；市、縣人民政府出讓標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項(xiàng)目用地時(shí),，可由政府產(chǎn)業(yè)主管部門,、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等組織編制標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案,，經(jīng)自然資源主管部門審核后納入供地方案，在出讓公告和出讓文件中應(yīng)予以公開,，建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案和相關(guān)出讓條件不得違反市場公平競爭原則,。
《通知》同時(shí)鼓勵(lì)地方探索同步發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,，依法依規(guī)實(shí)行“交地即交證”,，即不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)提前介入、主動(dòng)服務(wù),，采取優(yōu)化流程,、信息共享、并聯(lián)辦理等舉措,，對已完成地籍調(diào)查,、繳清土地出讓價(jià)款等具備不動(dòng)產(chǎn)登記法定條件的新供應(yīng)土地，在交付土地的同時(shí),，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記并發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,，助力用地單位盡早融資貸款和開工建設(shè)。
在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，《通知》還鼓勵(lì)各地探索建立建設(shè)工程規(guī)劃許可豁免清單并提出底線要求,。其中，在豁免條件上,，要求不影響周邊利害關(guān)系人合法權(quán)益,、不改變建筑主體結(jié)構(gòu)、不破壞景觀環(huán)境,、保證公共安全和公共利益,；在項(xiàng)目類型上，限定為老舊小區(qū)微改造,、城市公共空間服務(wù)功能提升等微更新項(xiàng)目,；在保障措施上，提出要完善監(jiān)管機(jī)制,、“放”“管”并舉,。此外，《通知》落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》要求,，提出各地可區(qū)分項(xiàng)目類型,、風(fēng)險(xiǎn)程度，探索建設(shè)工程規(guī)劃許可告知承諾制,，進(jìn)一步利企便民,。

加強(qiáng)規(guī)劃用地規(guī)范管理
一是依據(jù)規(guī)劃審批城鎮(zhèn)用地。為落實(shí)“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走,、要素跟著項(xiàng)目走”,，《通知》規(guī)定報(bào)批城鎮(zhèn)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收應(yīng)符合國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和土地使用標(biāo)準(zhǔn)等要求，并按照《國土空間調(diào)查,、規(guī)劃,、用途管制用地用海分類指南》明確土地規(guī)劃用途和建設(shè)項(xiàng)目用地類型，旨在引導(dǎo)地方充分考慮實(shí)際用地需求報(bào)批城鎮(zhèn)用地,，既節(jié)約集約用地,，也避免建設(shè)項(xiàng)目因規(guī)劃依據(jù)不充分、規(guī)劃許可手續(xù)不完整而難以開工建設(shè),。
二是分類規(guī)范建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查,。建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案是建設(shè)工程規(guī)劃許可證的核心審查要素，但各地對建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的表達(dá)內(nèi)容,、審查要求不盡相同,，這既對建設(shè)工程規(guī)劃許可的權(quán)責(zé)界限造成影響，也不利于營造公平高效的審批環(huán)境,。去年1月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》,，提出持續(xù)推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化,、便利化,。為進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程規(guī)劃許可，《通知》再次重申“詳細(xì)規(guī)劃—規(guī)劃條件—建設(shè)工程規(guī)劃許可”的規(guī)劃傳導(dǎo)和實(shí)施管理要求,，強(qiáng)調(diào)將涉及安全,、主要控制線、景觀風(fēng)貌等管理要求作為建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的審查重點(diǎn),，并區(qū)分建筑工程,、交通工程、管線工程三種項(xiàng)目類型明確審查內(nèi)容,。
三是優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理,。針對鄉(xiāng)村規(guī)劃管理這一薄弱環(huán)節(jié)，《通知》從許可依據(jù),、審查內(nèi)容等方面提出具體要求,。《通知》強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的依據(jù),，一般性村莊可在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中形成“通則式”村莊空間用途管制規(guī)則,，重點(diǎn)落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線,、村莊建設(shè)邊界,、安全風(fēng)險(xiǎn)底線、歷史風(fēng)貌保護(hù)控制線等,，加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè),、風(fēng)貌管控和環(huán)境整治等方面引導(dǎo),，隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃依法報(bào)批后，作為鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的依據(jù),?！锻ㄖ愤€規(guī)定了農(nóng)村村民住宅類項(xiàng)目的審查內(nèi)容，充分考慮鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際,，對農(nóng)村村民住宅,、污水處理設(shè)施、垃圾儲(chǔ)運(yùn),、公廁等簡易項(xiàng)目,，鼓勵(lì)地方提供通用設(shè)計(jì)方案，簡化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的審批流程,，提高審批效率，助力鄉(xiāng)村振興,。

推動(dòng)用途管制全周期數(shù)字化管理
《通知》推動(dòng)以數(shù)字化改革助力政府職能轉(zhuǎn)變,，要求各地加快實(shí)景三維中國建設(shè)，豐富時(shí)空信息數(shù)據(jù)供給,，為用途管制全周期數(shù)字化管理提供統(tǒng)一的時(shí)空數(shù)據(jù)基礎(chǔ)底板,，推動(dòng)國土空間現(xiàn)狀信息、規(guī)劃信息,、管理信息有機(jī)融合,，促進(jìn)用途管制供給與需求在時(shí)空上快捷、精準(zhǔn),、智能匹配,，為實(shí)現(xiàn)用途管制數(shù)字化管理提供高效支撐。
同時(shí),，《通知》明確地方要依托現(xiàn)有信息平臺(tái)和監(jiān)管系統(tǒng),，實(shí)施國土空間用途管制業(yè)務(wù)全周期數(shù)字化監(jiān)管，以高效,、公平,、透明的監(jiān)管倒逼規(guī)范審批、提升效率,?！锻ㄖ愤€規(guī)定，有序推進(jìn)規(guī)劃許可電子證照應(yīng)用,，強(qiáng)化規(guī)劃用地審批信息共享,，避免重復(fù)提交材料，積極通過互聯(lián)網(wǎng),、手機(jī)APP等為行政相對人提供在線辦理等服務(wù),，降低企業(yè)和群眾的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本,，提升服務(wù)質(zhì)量。